El fracaso estratégico de la intervención internacional en Afganistán. El JEME insta a “aprender de nuestros errores para no volver a cometerlos” en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas

El Jefe de Estado Mayor del Ejército de Tierra (JEME), General de Ejército Amador Enseñat y Berea, ha defendido ante el Pleno de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, integrada en el Instituto de España y de la que es Académico de Número desde febrero de 2024, la necesidad de aprender del “fracaso estratégico” que supuso la intervención internacional en Afganistán (entre 2001 y 2021) alentando a no volver a cometer los mismos errores.

En su intervención, detalló hasta diez razones de peso que llevaron a ese “fracaso” de la intervención en Afganistán que pretendía, entre otros objetivos, acaban con el régimen de los talibanes y que los terroristas de Al Qaeda tuviesen allí su refugio.

Una de las cuestiones que condujeron a ese resultado fue el intento de implantar en Afganistán un Estado político “tan ambicioso como inadaptado a la idiosincrasia afgana”. Así, se perseguía construir un Estado que respondiese a un “modelo contemporáneo centralizado, democrático y con instituciones que no se ajustaban a las condiciones históricas, sociales y políticas que configuraban la idiosincrasia afgana y un entorno caracterizado por soberanía fragmentada, autoridad negociada y pluralidad de legitimidades locales”. Fue, por tanto, un intento “bienintencionado y nada realista de llevar a cabo la empresa excesivamente ambiciosa de construir una Nación, inadaptada a la idiosincrasia afgana pretendiendo establecer un modelo que chocaba de frente con la misma”, destacó al respecto el general Enseñat.

Relacionado directamente con ello, el JEME sostuvo en su intervención que esa ausencia de un “Estado final deseado” tuvo también consecuencias no deseadas: “Produjo la proliferación de teorías parciales, en ocasiones desalineadas, e incluso inconexas y de esfuerzos, en algunos casos, divergentes, limitando la coherencia entre seguridad, política y legitimidad”.

Junto a ello, destacó como otro de los factores de ese “fracaso” de la intervención internacional en Afganistán la ausencia por parte de quienes integraban esa intervención de un “verdadero enfoque integral” para integrar los diferentes instrumentos políticos, civiles y militares. Así, el problema principal radicó, incidió al respecto el académico y JEME, en la ausencia de ausencia de una “unidad política de propósito, de gobernanza efectiva a varios niveles y de mecanismos de integración eficaces”.

Además, resaltó como otro factor más que relevante la “inconsistencia, cuando no incoherencia, de la estrategia empleada” por las fuerzas de los países intervinientes, ya que se llegó a ejecutar de forma simultánea hasta tres estrategias diferentes: “La contraterrorista, la contrainsurgencia y la de construcción de un Estado, todo ello bajo la presión constante que imponía la fecha de salida” de Afganistán . Este último aspecto también influyó en ese fracaso, ya que los talibanes se limitaron desde entonces a “esperar la retirada de occidente acordada” para volver a tomar el control del país.

Y, junto a todo lo anterior, el general Enseñat puso de relieve el “deficiente diseño de unas fuerzas de seguridad nacional afganas y la autocomplacencia en la valoración de su capacidad operativa”. En concreto, afirmó el JEME se creó un Ejército afgano con un “modelo OTAN, dependiente de apoyos que sólo las fuerzas occidentales o contratistas internacionales podían proporcionarles”, dependencia a la que había que unir la insostenibilidad derivada de su “altísimo coste” de mantenimiento. De esta forma, se generó una fuerza afgana “para operar con apoyo de Occidente, pero no para cumplir su misión o sobrevivir sin él”

Reproducimos a continuación la intervención del JEME en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas

La intervención de la Comunidad Internacional en Afganistán (2001-2021): razones de un fracaso estratégico - Real Academia de Ciencias Morales y Políticas

En este año se cumplen un cuarto de siglo del inicio de la intervención de la Comunidad Internacional en Afganistán y un lustro de la salida de las fuerzas internacionales de Kabul. Parece un buen momento para hacer una reflexión sobre ello, aprovechando además que, en diciembre de 2025, el Inspector General Especial para la Reconstrucción de Afganistán (SIGAR por sus siglas en inglés) ha publicado su Informe Final “Diecisiete años de vigilancia de la reconstrucción”. Para la mayoría, la intervención de la Comunidad Internacional fue un fracaso. En esta ponencia pretendo ahondar en las razones que, en mi opinión condujeron a ese fracaso y que enumeré en mi discurso de recepción en esta Corporación, hace ya más de dos años.

1.La complejidad de un Afganistán indómito, belicoso y heterogéneo.

A lo largo de su historia, Afganistán ha resistido con éxito todos los intentos externos de ejercer control sobre su población, su territorio o su sistema político. Los británicos en el siglo XIX y los soviéticos en el XX fueron incapaces de domeñar su carácter indómito y belicoso. Ese carácter se vio agravado por las dos décadas de conflicto interno que siguieron a la invasión soviética. Afganistán es además heterogéneo por su pluralidad étnica, su variedad lingüística, su falta de uniformidad religiosa, su estructura tribal, especialmente entre la mayoría pastún; y, una articulación social en torno a códigos consuetudinarios. Tampoco la insurgencia a la que se tuvo que enfrentar la Comunidad Internacional era homogénea, salvo su común voluntad de expulsar a las tropas internacionales.

2.El establecimiento de un Estado político tan ambicioso como inadaptado a la idiosincrasia afgana.

El Estado que se perseguía construir respondía a un modelo contemporáneo centralizado, democrático y con instituciones que no se ajustaban a las condiciones históricas, sociales y políticas que configuraban la idiosincrasia afgana y un entorno caracterizado por soberanía fragmentada, autoridad negociada y pluralidad de legitimidades locales. Fue, por tanto, un intento bienintencionado y nada realista de llevar a cabo la empresa excesivamente ambiciosa de construir una Nación, inadaptada a la idiosincrasia afgana pretendiendo establecer un modelo que chocaba de frente con la misma. 

3.El fracaso en el logro de una economía sostenible, exenta de corrupción.

La economía afgana sufría de altos niveles de pobreza, escasez de infraestructura productiva, fragmentación de los mercados y alta dependencia de redes comerciales informales y de la producción de opio, convertido, para Barnett Rubin, en un estabilizador económico informal, a la vez que un desestabilizador político-institucional. La escasez de tejido productivo conducía a una total dependencia de los ingresos del exterior, ya que la economía lícita estaba lejos de ser competitiva incluso tras dos décadas de asistencia internacional. La corrupción se extendió por doquier y se transformó en una amenaza existencial para la reconstrucción y la legitimidad política, convirtiéndose la economía en un espacio de confrontación con la insurgencia por la legitimidad del estado afgano.

4.El endiablado marco regional

Afganistán ha sido un estado débil, tradicionalmente incluido en los planes de las potencias regionales y globales como un espacio de competición y, por ello, su estabilidad interna nunca ha dependido exclusivamente de las dinámicas domésticas. La caída del régimen talibán en 2001 abría una nueva era y ofrecía posibilidades a las potencias regionales. Las rivalidades indo-pakistaníes, las tensiones irano-estadounidenses, la competencia entre Estados Unidos y Rusia, los intereses estratégicos chinos, las redes ilícitas transnacionales y el terrorismo yihadista presentan un escenario en el que cualquier intento de consolidar el estado afgano alteraba equilibrios entre los actores externos, por lo que el marco regional actuó como un condicionante estructural permanente.

5.La ausencia de un verdadero enfoque integral

La Cumbre OTAN de Riga (noviembre de 2006) se adhirió al “enfoque integral” para integrar los diferentes instrumentos políticos, civiles y militares. Afganistán puso de manifiesto la dificultad de recorrer el camino entre la definición del concepto y su plasmación práctica. El problema, en general, radicó en la ausencia de una unidad política de propósito, de gobernanza efectiva a varios niveles y de mecanismos de integración eficaces. Hubo ejemplos de coordinación y cooperación, pero faltó la condición esencial del enfoque integral: la convergencia estable de objetivos, incentivos, tiempos y narrativas. El enfoque integral no es un eslogan, sino un diseño político y de gobernanza existente, en el que se debe incardinar el esfuerzo militar.

6.La insuficiencia en la aplicación de la sensibilidad transcultural.

Construir un estado, estabilizar y desarrollar un país y ejecutar una campaña de contrainsurgencia, que sitúa a la población como su centro de gravedad, exigía conocer la idiosincrasia y las tradiciones afganas, por lo que la sensibilidad transcultural se convertía en un multiplicador estratégico aplicable a todos los niveles de la operación y a las iniciativas militares y civiles. La insuficiencia en su aplicación no fue un defecto menor, porque sin una sensibilidad transcultural institucionalizada, las operaciones y los proyectos tienden a producir efectos no deseados, la insurgencia capitaliza agravios y la misión pierde coherencia política. La cultura no es un contexto, es parte del mecanismo causal de la situación que queremos modificar.

7.La no identificación de un estado final deseado claro, alcanzable y creíble.

El planeamiento estratégico requiere en primer lugar definir un estado final deseado que debe ser claro y comprensible; alcanzable, compatible con medios, tiempo y costes; creíble y aceptable, en un caso como el afgano, para los actores internos y sostenible para la comunidad internacional. Entre 2001 y 2021 no se consolidó un estado final deseado estable y compartido. Se pasó de una finalidad inicial limitada a unos objetivos maximalistas que la realidad obligó a replantear y regresar a una situación similar a la deseada al inicio de la intervención. Se trató de una oscilación estratégica y de adaptación, más que de planeamiento y decisión. La ausencia de un estado final deseado produjo la proliferación de teorías parciales, en ocasiones desalineadas, e incluso inconexas y de esfuerzos, en algunos casos, divergentes, limitando la coherencia entre seguridad, política y legitimidad.

8.La inconsistencia, cuando no incoherencia, de la estrategia empleada.

Los fines fueron cambiantes por lo que la estrategia también lo fue. Inicialmente una estrategia contraterrorista, cuyo fin era debilitar a Al Qaeda y evitar que Afganistán fuera su santuario. Es propio de este enfoque un horizonte temporal relativamente corto. Tras la caída de los talibanes se aplicó este modelo asociado a los diseños incipientes de construcción nacional. Al surgir la insurgencia local, la estrategia se adaptó a un modelo de contrainsurgencia, que requiere plazos mucho más largos que la contraterrorista y mayores recursos, puesto que se compite por el control y la autoridad, por los corazones y mentes de la población local, creando condiciones de adecuada gobernanza y legitimidad. Con ello se ejecutaban simultáneamente tres estrategias diferentes: la contraterrorista, la contrainsurgencia y la de construcción de un estado, todo ello bajo la presión constante que imponía la fecha de salida.

9.La entrega del dominio del tiempo al talibán.

En Lisboa (noviembre 2010), los Estados ISAF anunciaron un proceso de transición por el que las autoridades afganas asumirían el liderazgo en la seguridad antes de finales de 2014. La fijación de una fecha concreta y sin justificar fue objeto de numerosas discusiones. Se pensaba que disuadiría el apoyo del pueblo afgano a su gobierno y animaría la resistencia talibán. La retirada de ISAF tuvo que venir acompañada por una nueva misión (Resolute Support), de menor entidad, para adiestrar, asesorar y asistir a las fuerzas de seguridad afganas y sus instituciones. Los talibanes se articularon para poder sostener un conflicto prolongado con una estructura descentralizada y basada en las redes locales y estableciendo modelos de gobernanza paralela a todos los niveles, siempre bajo la máxima de que “los extranjeros infieles se irían”. El control y dominio del tiempo cedido a los talibanes implicó que no precisasen ganar el espacio con urgencia. Esperaron hasta que la retirada occidental acordada en Doha lo hizo posible. 

10.El deficiente diseño de unas fuerzas de seguridad nacional afganas y la autocomplacencia en la valoración de su capacidad operativa.

La construcción de un estado implicó la creación de unas fuerzas nacionales de seguridad y defensa afganas (Ejército y Policía), proceso acelerado por la “estrategia de transición” de Lisboa para poder asumir las tareas de seguridad a finales de 2014. Se trataba de una tarea ingente con resultados parciales innegables, muy lejos de lograr la capacidad operativa necesaria en la fecha prevista. Los resultados fueron magnificados mediante análisis complacientes para asegurar el cumplimiento los hitos temporales. Se creó un Ejército con un modelo OTAN, dependiente de apoyos que sólo las fuerzas occidentales o contratistas internacionales podían proporcionarles. A esa dependencia se unía la insostenibilidad provocada por sus altísimos costes. Se generó una fuerza para operar con apoyo de Occidente, pero no para cumplir su misión o sobrevivir sin él.

Con toda seguridad, las causas que hemos analizado no son todas las que condujeron al “fracaso estratégico”, pero todas ellas están entre las que lo propiciaron. No se trata de cuestiones independientes. Se relacionaron entre sí amplificando sus efectos adversos. Ojalá, tengamos en el presente y el futuro la capacidad de autocrítica y humildad de aprender de nuestros errores para no volver a cometerlos”. (General de Ejército Amador Enseñat y Berea, Jefe de Estado Mayor del Ejército de Tierra)