Convengamos que a partir del término de la guerra fría se desencadenaron en Latinoamérica un sinnúmero de procesos políticos y sociales globales en un entorno conocido como globalización, el cual aún evoluciona. Entre estos destacó un subproceso político-estratégico, etapa destinada a generar un revisionismo sobre roles y funciones de aquellas estructuras responsables de brindar seguridad y defensa estatal, en el contexto de una baja probabilidad de conflictos interestatales, que se presagiaban como condición de un mundo más pacífico. Al mismo tiempo, otras formas de manifestación violenta que, prontamente, fueron conceptualizadas como nuevas amenazas o multidimensionales capturaron la agenda internacional.
Es este escenario que, a partir del año 2003 y luego de varias conferencias internacionales de seguridad, se llegó a un consenso respecto de las amenazas a la seguridad regional, que obedecían a una naturaleza diversa y de alcance multidimensional y que los enfoques tradicionales debían ampliarse para abarcar nuevas amenazas y no tradicionales (2). En efecto, la Declaración de Seguridad de las Américas de la OEA se propuso como objetivo reordenar las respuestas estatales para enfrentar de forma más eficiente y eficaz el nuevo escenario posterior a la guerra fría, desarrollándose un programa de consenso que, finalmente, permite sostener como hipótesis la marginación de la defensa y sus instituciones de esta nueva realidad, fórmula que finalmente desorienta el quehacer de sus estructuras.
(2) OEA (Organización de Estados Americanos): Declaración de Seguridad de las Américas, México (2003).
A nuestro juicio, el punto de inflexión lo constituye el reconocimiento por parte de los estados miembros de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)(3) que la región forma parte de una zona de paz y ésta condición exigía, entre otras múltiples medidas, en el fomento de la confianza, la cooperación y la consulta permanente en las áreas de la seguridad, la defensa, la actuación coordinada en los foros internacionales correspondientes, y la transparencia y limitación gradual en la adquisición de armamentos. En este escenario no cabía espacio para el uso de la fuerza en la resolución de conflictos. Con todo, durante este tiempo, y de manera paulatina, podemos consignar que las funciones y roles de los organismos encargados de la seguridad y defensa estatal han comenzado, nuevamente, a converger en un área donde sus vértices se traslapan, haciendo más difícil apartarlas, estadio que convoca al debate y merece definiciones.
(3) UNASUR (Unión de Naciones Suramericanas) se define como una comunidad política y económica entre 12 países suramericanos (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela), concebida el 8 de diciembre de 2004. A partir de 2018, se convierte en un organismo testimonial tras la retirada de 6 estados (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú).
¿Dónde nos encontramos?
Las nuevas amenazas, conceptualizadas por la OEA, incorporadas por UNASUR y debatidas por varios centros de estudios latinoamericanos, coinciden en que poseen un alto contenido social y amplias consecuencias que pueden contribuir a generar crisis violentas. En este escenario, si un estado pretende utilizar la fuerza que ha diseñado para el ejercicio de resguardo y protección de su población y territorio para enfrentar estos nuevos fenómenos, merecería dudas. Los argumentos de aquellos que defienden esta posición presentan como causa principal la falta de eficacia y eficiencia en el actuar de las instituciones armadas en situaciones que requerirían otro tratamiento.
El punto central sobre esta condición de ineficacia que poseería la defensa se basa en las acciones que diferentes estados, particularmente sudamericanos, han adoptado durante este tiempo, formulando medidas que procuran reorientar el ejercicio de la función de defensa, así como redefinir sus roles y atribuciones, todo ello bajo una condición sine qua non que la región constituye una zona de paz, alejando por decreto la posibilidad de conflictos.
Para sustentar esta reflexión bastaría con revisar las declaraciones difundidas por la Secretaría de UNASUR en 2011 al referirse sobre el primer informe de gastos en defensa: rompe los mitos que existían sobre una carrera armamentista y la militarización de América Latina. De igual forma, del análisis a los gastos en defensa en relación al PIB (Producto Interior Bruto) y Gasto Fiscal elaborados por el CDS(4), se puede deducir una tendencia a la reducción para la renovación de sistemas de armas, ya que el mayor gasto lo acapara el capítulo de personal (salarios), lo que finalmente impacta en cambios de doctrinas o bien en el diseño organizacional de las fuerzas, que están siendo orientadas para servir en todos los escenarios, en el contexto de lograr una capacidad polivalente.
(4) CDS (Consejo de Defensa Sudamericano) de UNASUR: Registro de gastos en Defensa (2006-10)–(2011-15).
Desde una aproximación más estructural, pareciera existir consenso sobre la necesidad de racionalizar, actualizar y/o perfeccionar estructuras, junto con adecuar cuerpos legales que regulan el accionar de la defensa y de sus Instituciones, de manera de optimizar y sintonizar con las demandas derivadas de los cambios ya descritos en los entornos políticos, estratégicos y sociales. Las variaciones en la naturaleza de los riesgos y amenazas obligan a disponer de marcos regulatorios que permitan dar respuestas estatales acordes a esta nueva realidad, tanto local como internacional, a fin de abordar de manera integral la multidimensionalidad de los fenómenos.
Sin embargo, el marginar a la defensa de este nuevo entorno y anclarla a un escenario que permita exclusivamente enfrentar conflictos bélicos interestatales ha debilitado paulatinamente la oportunidad de prepararlas en el buen ejercicio del uso de la fuerza en un ambiente donde se entrelazan amenazas vinculadas al crimen organizado, inmigración ilegal, tráfico de armas, narcotráfico, terrorismo, entre otras, configurando una condición que ha socavado y desdibujado el ideal de paz sudamericano(5).
(5) Queirolo P., Fulvio: Comportamientos que incomodan a la zona de paz latinoamericana; Columna de opinión ANEPE; https://www.anepe.cl/comportamientos-que-incomodan-a-la-zona-de-paz-latinoamericana/.
Lamentablemente, el transcurrir de la última década se encuentra marcada por el surgimiento de nuevas amenazas y su registro es combustible para el realismo(6), que trata de demostrar que las nociones instaladas por el idealismo han sido sobrepasadas. Lo abrumador de los datos presagió que, prácticamente en toda la región, se ha comenzado ampliar de forma taxativa el espectro de nuevas tareas a las instituciones armadas (seguridad interior), instalando nuevamente un debate sobre la efectividad y legalidad(7).
(6) Muggah, Robert, y Aguirre, Katherine; Citizen security in Latin America: Facts and Figures; 4/2018; https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Citizen-Security-in-Latin-America-Facts-and-Figures.pdf.
(7) Fernández R., José, y Sansó-Rubert P., Daniel: El recurso constitucional a las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la seguridad interior: El caso de Iberoamérica; Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie; año XLIII, nº 128; 5-8/2010. págs. 737-760; file:///C:/Users/F404B~1.QUE/AppData/Local/Temp/4625-5973-1-PB.pdf.
En consecuencia, nos encontramos atrapados en una estéril discusión política para dilucidar respecto de quién se hace responsable de las amenazas externas y quién de las internas, así como separar la seguridad de la defensa, entorno que no merece extender el debate, y que sustentar restricciones a los roles y funciones de las instituciones armadas ha quedado prácticamente obsoleta. Tender a sincronizar ambas áreas de influencia y funciones con un adecuado marco legal debiera ser el contenido principal.
¿Hacia dónde vamos?
En síntesis, preparar el andamiaje del uso de la fuerza estatal para los nuevos escenarios, donde surgen amenazas derivadas de fenómenos como el crimen organizado, inmigración ilegal, tráfico de armas, narcotráfico, terrorismo, entre otros, debiese constituir el norte a seguir, requiriendo liderazgos adecuados y tiempo para ello. Bastaría con darse una vuelta por el barrio para evidenciar el actuar que han asumido diferentes autoridades de gobierno para confirmar lo expresado.
El letargo producido por el encasillamiento que se procuró a la defensa para asumir nuevos roles, significativamente le privó del tiempo necesario para prepararla adecuadamente y su consecuencia más plausible, según los críticos, es que aún no estaría en condiciones de actuar. Entonces, ¿qué falta por hacer? En efecto, para romper esta camisa de fuerza, las administraciones sudamericanas han avanzado en definir nuevas capacidades de la defensa y ellas están siendo orientadas hacia la polivalencia, término que pretende admitir que lo que sirve para la guerra también lo es para enfrentar nuevas amenazas, ¿Será éste el camino?
En palabras del general de división (r) Felipe Arancibia en gran parte de los países latinoamericanos, se ha tendido a militarizar la acción policial o bien a “policializar” la función militar, manteniendo en el tiempo, más allá de lo recomendado, el empleo de sus fuerzas armadas para combatir acciones como el crimen organizado o actividades ilícitas asociadas, sin contar con un entrenamiento y equipamiento específico, obteniendo resultados ineficientes, que derivan en corrupción, abusos en derechos humanos, acciones de represalias y también falta de respaldo jurídico en su actuar, entre otras posibles repercusiones(8).
(8) Arancibia C., Felipe: Las FFAA en América Latina en roles no tradicionales; Columna de opinión ANEPE; https://www.anepe.cl/las-fuerzas-armadas-en-america-latina-en-roles-no-tradicionales/.
Convengamos en que la polivalencia a poco transitar ya ha comenzado a generar ruido en distintos ámbitos de discusión, tanto académica como estratégica. Esta nueva conceptualización implica, necesariamente, alcanzar una defensa que cuente con doctrina, formación, equipamiento y entrenamiento adecuado, pero, a nuestro juicio, no debiese colisionar con lo que se entiende por disuasión, este último concepto implícitamente vinculado al uso de la fuerza.
Disuasión y polivalencia requieren estar equilibrados y para ello es esencial definir los escenarios estimados en que se requerirá el uso de capacidades asociadas a la función de defensa. El señalar que Latinoamérica es una zona de paz, sin contar con el sustento adecuado que otorga el análisis de escenarios plausibles, tiende a anular la acción de las instituciones de la Defensa.
A su vez, referirse livianamente a amenazas multidimensionales sin abordar integralmente sus orígenes, desarrollo e impacto, genera una visión incompleta del problema, lo que termina por dejar toda la responsabilidad a las fuerzas encargadas del orden y seguridad, las que al ser sobrepasadas dejan al estado en una condición de peligrosa debilidad, porque las fuerzas armadas no han generado capacidades necesarias para contribuir al retorno de la normalidad. Con todo, queda reiterar que el esfuerzo de estas reflexiones más bien se ha orientado a demostrar el por qué es tan necesaria la disuasión y polivalencia, constituyendo ambas capacidades, complementarias e indispensables, el fin último a mantener y desarrollar de manera integral.
Fulvio Queirolo: Profesor de Academia en la asignatura de Historia y Estrategia Militar; Mg. en Ciencia política, seguridad y defensa de la ANEPE; Mg. en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica (ACAGUE); posee grado de Diplomado en Seguridad Internacional y Operaciones de Paz; en Estudios Internacionales de Defensa (ANEPE) y Doctrina Operacional (ACAGUE). Fue observador militar en la misión UNTSO de la ONU en Medio Oriente (2003-04); jefe del Departamento de Logística en Haití de MINUSTAH (2007-08) y agregado militar de Chile en Israel (2013-15). Es jefe del CIEE-ANEPE.
Revista Defensa nº 500, diciembre 2019, Fulvio Queirolo
