(Revista Defensa nº 395, marzo 2011) Cuando, en 2003, la OTAN aceptó implicarse en Afganistán, lo hizo sin ser consciente de que estaba introduciéndose en uno de los escenarios más difíciles del planeta. El optimismo de aquellos días se debía a que las cosas en el país asiático parecían marchar razonablemente bien. Pero no era así y, de hecho, podemos decir que tanto las valoraciones de inteligencia como los estudios prospectivos sobre la posible evolución del conflicto fallaron estrepitosamente, fundamentalmente porque no se supo comprender ni la naturaleza ni el potencial de la insurgencia, lo que condujo a seguir estrategias equivocadas.
Evidentemente, no debe cargarse sobre los diseñadores de la estrategia militar toda la responsabilidad sobre la negativa evolución del conflicto desde el año 2005. Se trata, más bien, de un fracaso en el que ha sido copartícipe gran parte de la comunidad internacional. En primer lugar, Estados Unidos, por no dedicar los medios militares y económicos que hubieran sido necesarios en las fases inmediatamente posteriores a la caída de los talibanes, debido principalmente a la prioridad absoluta dada por la Administración Bush a Irak. En segundo lugar, la ONU, que se mostró incapaz de articular en un esfuerzo coherente el trabajo de las agencias humanitarias implicadas, tanto propias como ajenas. Y, por último, los estados implicados en la reconstrucción y el desarrollo del país, que con su cicatería a la hora de aportar fondos y la prioridad que en general han dado a sus propios objetivos políticos y propagandísticos han contribuido generosamente al fracaso del proceso. De todos estos errores cometidos en Afganistán, vamos a analizar aquí únicamente algunos, relacionados con la estrategia militar, sin que con ello se quiera dar a entender que hayan sido los más determinantes en el relativo fracaso que estamos viviendo en aquel escenario.
En 2001, una vez desalojados los talibanes e iniciadas las negociaciones para la instauración de un gobierno legítimo en Afganistán, tocaba plantearse las acciones a emprender para garantizar la seguridad. Uno de los temas más controvertidos a la hora de afrontar esta cuestión era la de la mayor o menor necesidad de fuerzas militares extranjeras en esta fase. Desde la Administración americana, particularmente su Departamento de Defensa, se repetía como mantra una frase con la que quería resumir la actitud a adoptar en este asunto: No repetiremos los errores de la Unión Soviética. Se partía la base de que uno de los fallos más graves cometidos por ellos fue inundar Afganistán de tropas extranjeras, que, habida cuenta de la tradicional y, al parecer, completamente irracional, oposición de los afganos a cualquier presencia foránea en su territorio, hizo que la población se lanzara a los brazos de la insurgencia, vista desde ese momento como un movimiento de liberación frente al invasor. El miedo a que las fuerzas que se enviaran para apoyar a la naciente autoridad afgana acabaran siendo interpretadas como invasoras, se frenó toda posibilidad de prestar una ayuda militar consistente.
Este enfoque tiene algunos puntos débiles. En primer lugar, no hay que olvidar que los soviéticos llegaron a apuntalar a un régimen que ya gozaba de una extendida animadversión popular; nada que ver con el apoyo del que gozaron en un principio quienes derrocaron a los talibanes. En segundo, un análisis riguroso de la derrota de Moscú en Afganistán ha llevado a numerosos analistas a concluir que la clave fue que, precisamente por carecer de fuerzas suficientes, se vieron obligados a limitar su actuación a asegurar los grandes núcleos urbanos y realizar incursiones esporádicas en las zonas rurales que, en ningún momento, llegaron a ocupar y asegurar(1). En un país mayoritariamente rural, ello significó renunciar al control de la gran parte de la población. El mismo fallo cometido en su día por los británicos y el mismo que, andando el tiempo, volverían a cometer tanto Estados Unidos como ISAF (International Security Assistance Force).
(1) En muchos aspectos la estrategia occidental ha sido mucho menos ambiciosa y comprometida que la aplicada por los soviéticos en los años setenta y ochenta, cuando llevaron a miles de jóvenes a estudiar en el exterior, construyeron la mayor parte de las infraestructuras que todavía sobreviven e intentaron fomentar la emigración a las ciudades, rompiendo con ello el sistema tribal que está en el origen del secular atraso afgano.
El temor a iniciar un conflicto interminable y verse en una situación similar a la que vivieron los soviéticos… o los propios americanos en Vietnam, llevó a que en el seno de la Administración Bush se impusieran las tesis del departamento de Defensa de Donald Rumsfeld, empeñado en una implicación de baja intensidad (Light Footprint), basada en la idea de que eran los propios afganos quienes debían liderar el proceso de reconstrucción y garantizar la seguridad, apoyados por EEUU que proporcionaría, básicamente, inteligencia, asesoramiento y apoyo aéreo.
Todo ello podía haber estado muy bien si en Afganistán existieran una administración y unas fuerzas de seguridad en las que apoyarse. En 2001 es evidente que no existía, de forma que se optó por buscar ese apoyo en los poderes reales, los señores de la guerra y líderes tribales, a los que se cimentó económica y militarmente, sin preocuparse demasiado por sus antecedentes ni por la forma en que ejercían su mando. Se pasó por alto que fue precisamente la actuación brutal y corrupta de estos personajes la que permitió que los talibanes se hicieran con el poder en los .jpg)
años noventa, debido a que constituían la única esperanza de cierta honradez y eficacia en el Gobierno, en contraste con el desgobierno reinante hasta entonces. El apoyo tendría dos consecuencias que perdurarán en el tiempo: creó enormes dificultades para que Kabul lograra un control real sobre el país y propició que muchos afganos, especialmente las clases más preparadas, los que poseían la capacidad de transformar el país, se sintieran profundamente decepcionados con la forma en la que se emprendió el proceso de normalización política, con el que no se sienten identificados de ninguna manera.
Foto: Situación en Afganistán en la primavera de 2009, según Reuters
A pesar de esta política de perfil bajo, existe un consenso generalizado sobre que, entre 2003 y 2005, se produjeron avances significativos. La estrategia de Estados Unidos, dirigida sobre el terreno por el tandem formado por el embajador Zalmay Khalilzad y el general David Barno, cambió con respecto a los años anteriores. Se incrementó notablemente el número de efectivos militares y la ayuda no militar al Gobierno afgano, pero, sobre todo, se abandonó la estrategia antiterrorista, basada en la localización y destrucción del enemigo, por una de contrainsurgencia, que suponía un énfasis mucho mayor en proteger a la población y ganarse su apoyo, todo ello pilotado por una estructura cívico-militar perfectamente integrada, en la que el embajador y el general incluso trabajaban en el mismo edificio. El resultado fue que, a finales de 2004, se habían producido avances significativos, tanto en el campo de la gobernanza como en el de la reconstrucción. Pero desde 2005, al hacerse cargo la OTAN de la totalidad del país, esta estructura de mando fue desmantelada y la estrategia integrada de contrainsurgencia fue sustituida por otras descoordinadas dependientes del país que en cada parte de Afganistán liderara las operaciones.
La expansión hacia el Sur y la rebelión pastún
El Sur de Afganistán, que incluye las provincias de Zabul, Kandahar, Helmand, Uruzgan y Nimroz, presenta algunas particularidades muy relevantes: por una parte, concentra la mayor parte de la población pastún de Afganistán. Por otra, la zona de unión entre las de Kandahar, Helmand y Uruzgan ha sido considerada tradicionalmente el corazón del movimiento talibán, cuya capital se ha localizado precisamente en Kandahar. Por último, es en esta zona, especialmente en la de Helmand, donde están las mayores zonas de producción de opio del país. Hasta el año 2005, esta área había permanecido relativamente tranquila, debido en gran medida a la escasa presencia, tanto de la policía afgana como de las fuerzas de Enduring Freedom(2). Cuando se decidió la ampliación de la misión de ISAF al Sur, se tuvo en cuenta que ello implicaría un aumento de la inestabilidad y la probable necesidad de emprender operaciones de combate, aunque se pensaba que no presentaría unos riesgos tan altos como los que se afrontaban en el Este, donde continuaban registrándose los mayores niveles de actividad insurgente.
(2) Libertad Duradera: denominación de la Operación acometida en Afganistán por Estados Unidos tras el 11-S, que convivió durante años con la de ISAF.
El caso es que ampliar la misión de ISAF a esta zona implicaba encontrar aliados dispuestos a empeñar sus fuerzas en operaciones de combate. Gran Bretaña aceptó el reto y en torno a sus 7.000 efectivos se constituyó el Mando Regional Sur. El compromiso británico fue más allá: su Gobierno se mostró también dispuesto a liderar la Fuerza Internacional de Asistencia en Seguridad (ISAF) durante el crítico periodo de expansión, enviando para ello al Cuerpo de Ejército Aliado de Reacción Rápida (ARRC)(3), que, en abril de 2006, se hizo cargo del mando de la operación. Canadá, por su parte, asumió la responsabilidad de la provincia de Kandahar, proporcionando 2.500 hombres, incluidas las fuerzas que hasta ese momento había tenido en Kabul, que fueron trasladadas al Sur a finales de 2005. Estados Unidos aceptó mantener su responsabilidad sobre la provincia de Zabul, aunque con un contingente reducido que incluía un equipo de reconstrucción provincial PRT (Provincial Reconstruction Team), fuerzas especiales y un Batallón de Infantería. Holanda, por último, aceptó encargarse de la provincia de Uruzgan(4). La de Nimroz, fronteriza con Irán, quedó guarnecida sólo por fuerzas locales.
(3) Heredero directo del 1er Cuerpo de Ejército británico, desplegado en Alemania tras la 2ª Guerra Mundial, el ARRC (Allied Rapid Reaction Corps) es actualmente un Cuartel General multinacional OTAN, pero su mando, elementos de apoyo y la mayor parte de su personal son británicos. (4) Decisión que provocó una auténtica crisis política ante la oposición de uno de los grupos políticos en el Gobierno, el Partido de los Demócratas, al despliegue de las fuerzas holandesas. A la larga, la implicación holandesa en este conflicto acabaría provocando la caída del Gobierno de coalición holandés.
Con el General Richards como jefe de ISAF, las fuerzas británicas, responsables ya de la provincia de Helmand, iniciaron una ambiciosa ofensiva para desalojar a los insurgentes y normalizar la zona. El plan del Reino Unido contemplaba un amplio despliegue de fuerzas en el curso alto del río Helmand, al Norte de la capital provincial, Lashkar Gar, una de las zonas de mayor producción de opio del mundo. Para extender su presencia por todo el territorio, mantener el contacto con la población y localizar los principales reductos de la insurgencia, fueron estableciéndose numerosos puestos avanzados (Platoon House). La ofensiva militar se complementó con un plan acordado con el Gobierno afgano para la reconstrucción de urgencia de las zonas reconquistadas. Con ello se pretendía que la población local percibiese las ventajas de vivir bajo el Gobierno de Kabul y retirase su apoyo a los insurgentes.
Durante la primera mitad del año 2006, el nivel de violencia en la zona se había mantenido moderado, pero la reacción de las tribus pastún a esta estrategia fue tan violenta que obligó a reconsiderar todo el plan de expansión. Las platoon houses comenzaron a ser atacadas por grupos de guerreros tribales, que bajo ningún concepto estaban dispuestos a soportar una guarnición extranjera en sus territorios. Los ataques se recrudecieron de tal manera que algunas guarniciones se encontraron aisladas, corriendo el riesgo de ser aniquiladas por los insurgentes. Después de sufrir una veintena de bajas mortales en el verano de 2006, las tropas británicas debieron aceptar la evacuación de algunas de las posiciones más expuestas y la reorganización del despliegue, sustituyendo las platoon houses por bases operativas avanzadas FOB (Forward Operations Bases), con una guarnición mayor y mejores posibilidades de supervivencia(5).
(5) En este contexto se produce la muy discutida decisión británica de negociar con determinados líderes tribales el abandono por las fuerzas de ISAF de ciertas zonas, a cambio del compromiso de esos jefes de mantener la seguridad e impedir el retorno de los talibanes.
El levantamiento de las tribus pastunes en Helmand supone un acontecimiento de la mayor importancia, ya que sólo a partir de ese acontecimiento la insurgencia talibán dejó de ser un movimiento marginal y recuperó parte de su potencia de antaño, gracias al apoyo de las tribus. Desde ese momento, alarmados por el despliegue de tropas extranjeras y fuerzas del Gobierno, que expresaban públicamente su objetivo de terminar con los cultivos de opio y extender la autoridad de Kabul a todo el territorio, muchos jefes tribales se sintieron amenazados. Y no dudaron en apoyar de nuevo a los estudiantes islámicos. Semejante ayuda a la causa talibán ha hecho que al general Richards se le haya conocido en muchos círculos como Mullah Richards.
El agravamiento de la situación en Helmand se trasladó rápidamente a la vecina Kandahar, donde el contingente canadiense pronto se dio cuenta de que la actividad insurgente en torno a la capital estaba aumentando dramáticamente. Ante el peligro de aislamiento de la segunda ciudad del país, en el verano de 2006 se decidió lanzar una serie de ofensivas sobre las zonas controladas por la insurgencia. La operación más importante, que era también la mayor lanzada por ISAF hasta la fecha, se denominó Medusa e implicó a fuerzas canadienses, británicas, holandesas y norteamericanas. En el curso de esta operación, por primera vez a lo largo de este conflicto, los insurgentes intentaron resistir desde posiciones fortificadas. Inicialmente, debido al efecto sorpresa, esta actitud frenó el avance de las fuerzas afgano-canadienses, que sufrieron importantes pérdidas, especialmente entre los norteamericanos, que tuvieron casi un centenar de bajas entre muertos y heridos. Finalmente, ante la potencia de fuego de las fuerzas de ISAF, los insurgentes tuvieron que abandonar sus posiciones, dejando atrás centenares de bajas.
Sin embargo, la victoria de ISAF no pudo consolidarse. Las fuerzas de seguridad afganas no fueron capaces de asegurar la zona. Los ataques y amenazas a la población hicieron muy difícil que los intentos de reconstrucción prosperaran y, finalmente, no pudo frenarse el retorno a la zona de los insurgentes. El mensaje a la población local era claro: las fuerzas de ISAF venían a expulsar a los insurgentes, pero sólo temporalmente. Dicho de otra manera, sólo los insurgentes estaban allí para quedarse. Esta evidencia haría muy difícil en el futuro lograr el apoyo de una población local temerosa de las represalias que este apoyo podría acarrearle.
Las fuerzas de ISAF, con la colaboración de las afganas, eran capaces, sin duda, de desalojar a los insurgentes de cualquier área del país. El problema es que carecían de fuerzas suficientes para ocupar las zonas recuperadas y garantizar en ellas unas condiciones de seguridad que hicieran posible la ejecución de proyectos de reconstrucción y desarrollo. La falta de condiciones de seguridad hacía así derrumbarse un edificio que buscaba ganarse a la población local y lograr extender la autoridad del Gobierno de Kabul a todo el territorio. Pronto los afganos se acostumbraron a que las tropas que expulsaban a los insurgentes de sus pueblos no eran capaces de evitar que, semanas después, éstos .jpg)
volvieran a controlar las zonas que habían abandonado sólo temporalmente. Tendrían que pasar unos años para que, de la mano de Obama y MacChrystal, se tomara conciencia de que una campaña de contrainsurgencia precisa de un elevado número de hombres sobre el terreno para consolidar los avances que vayan consiguiéndose y evitar que las victorias tácticas sean completamente inútiles a medio plazo.
Foto: Situación en Helmand en el verano de 2009 según el New York Times.
En un ejemplo claro de las dificultades a las que se enfrenta una fuerza militar empeñada en una operación de contrainsurgencia, las operaciones en Helmand y Kandahar en 2006 vinieron a demostrar que en este tipo de actuaciones, vencer a los insurgentes sobre el terreno no implica automáticamente obtener la victoria. En Helmand, fueron los insurgentes los que, a pesar de ser batidos por las fuerzas de ISAF, consiguieron una ventaja estratégica: romper el aislamiento a que los talibanes estuvieron condenados desde 2001. En Kandahar, los insurgentes aprendieron a evitar el enfrentamiento directo, optando en cambio por hostigar a las Fuerzas afganas e internacionales, evitando que pudieran consolidar su control sobre el terreno y la población.
El problema de las bajas civiles
Mientras el general Barno hacía hincapié en la estrategia de contrainsurgencia centrada en la protección de la población, en la coordinación cívico-militar y en la cooperación con los aliados, el general Karl Eikenberry, su sucesor, volvió a centrarse en operaciones contraterroristas de búsqueda y captura, mientras la Embajada de Estados Unidos se centraba en otros asuntos y se prestaba una menor atención a la integración de esfuerzos con los aliados. El resultado de esta nueva estrategia fue un incremento notable en el número de bajas civiles, que condujo a una pérdida importante de apoyo popular. Un aspecto negativo adicional derivó de la tendencia reiterada a ocultar este tipo de incidentes en primera instancia; a tratar de maquillar las cifras en segunda y a comprar a las familias afectadas en última instancia: hay una diferencia de matiz importante entre indemnizar por el daño producido y pagar el silencio de los afectados. Cuando las cosas no se hacen bien se producen agravios innecesarios a la dignidad de los afectados. Las bajas producidas entre la población civil y la forma en que se han gestionado no son la única causa de desafección por parte de la población pero, según todos los indicadores, sí la más importante, y ello a pesar de que el número de bajas producidas por los insurgentes es mucho mayor a las causadas por las fuerzas progubernamentales. En última instancia, la población tiende a cargar en el debe del Gobierno de Kabul y sus aliados de ISAF todas las bajas, también las causadas por los insurgentes, partiendo de la base, cierta, de que son ellos los responsables de su seguridad.
Ha sido necesario llegar al año 2009 para que la nueva estrategia encarnada por el general McChrystal y seguida por su sucesor, Petraeus, vuelva a poner el énfasis en la protección de la población afgana, ante la evidencia de que si no se gana a la población, las ventajas tácticas que se consigan sobre el terreno no evitarán la derrota en el plano estratégico. Sin embargo, la realidad demuestra que no es fácil garantizar que, en el curso de las operaciones, se dé prioridad a la evitación de bajas civiles. La primera causa es que, a falta de suficientes fuerzas sobre el terreno, el apoyo aéreo es el medio más eficaz para garantizar la superioridad sobre el enemigo. Los datos demuestran que los ataques aéreos han sido y siguen siendo la causa principal de bajas civiles, particularmente los que tienen lugar en apoyo de acciones de operaciones especiales. A este tipo de actuaciones corresponden el 80 por ciento de las bajas civiles producidas en los últimos años, frente a un 20 relacionadas con el apoyo aéreo a operaciones convencionales.
Dado que las unidades de operaciones especiales actúan normalmente en grupos reducidos, es fácil que, en caso de enfrentamiento, se encuentren alejados de cualquier apoyo y ante un enemigo que les supera en número, ante lo cual el apoyo aéreo es la única opción y las bajas civiles una consecuencia indeseada, pero inevitable. Menos conocido, por la menor atención que la prensa le presta, es el asunto de las bajas producidas durante las incursiones en domicilios particulares a la caza de terroristas o líderes talibanes. Este tipo de acciones, que ha producido más frutos de los públicamente reconocidos, también ha ayudado a incrementar las listas de bajas civiles y el malestar entre la población.
La tendencia a responder a este tipo de incidentes, negándolos o minimizando el número de bajas sin una investigación previa, no ha hecho sino aumentar el resentimiento entre la población. Lo que resulta cada vez más evidente es que, en muchos casos, el beneficio táctico obtenido con este tipo de operaciones se ve más que anulado por el precio que se paga en al plano estratégico: la desafección de la población afgana. Hace ya tiempo que las autoridades de ese país vienen quejándose de este problema. El presidente Karzai, que ha sido especialmente crítico en este asunto, ya en 2008 protestó formalmente ante la Asamblea General de la ONU y su solución fue la primera petición que hizo al recién elegido presidente Obama, lo cual pone de manifiesto la importancia que presta a esta cuestión. Podrá argumentarse que su actitud esté guiada en parte por un afán de ganar apoyo popular, pero ello no puede hacernos perder de vista que el malestar que expresa está muy extendido entre la población, como lo demuestran las cada vez más frecuentes manifestaciones de protesta tras este tipo de incidentes.
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foto: Arenga previa a la Operación Moshtarak
El general estadounidense Barno ha resumido perfectamente el dilema que supone acometer operaciones que producen este tipo de daños entre los civiles: La tolerancia de la población afgana hacia las fuerzas militares extranjeras es [puede ser descrita como] una bolsa de capital que tiene que gastarse muy lentamente… cada vez que derribamos puertas en medio de la noche, cada vez que ofendemos la sensibilidad cultural de Afganistán, gastamos algo de esa bolsa de capital... Y hemos estado gastando esa bolsa a un ritmo extraordinariamente terrible, aquí, en los últimos dos años, en parte debido a las bajas civiles y en parte debido, simplemente, a las tácticas que hemos estado utilizando. En la misma línea, el informe inicial del general McChrystal sobre la situación en Afganistán también concluyó que las víctimas civiles y los daños colaterales a los hogares y la propiedad... han dañado gravemente la legitimidad de la ISAF a los ojos del pueblo afgano. Esta afirmación se apoya en encuestas de principios de 2009, que indicaban que el número de afganos conformes con la actuación de Estados Unidos bajó del 68 por ciento en 2005 al 32 en ese año. El 77 por ciento de los afganos consideraba inaceptable recurrir a los ataques aéreos, alegando que el riesgo para los civiles es mayor que el valor de estas incursiones en la lucha contra los talibanes. Más preocupante aún es que el porcentaje de los que justifican el ataque contra Estados Unidos o la OTAN es ahora del 25 por ciento, el doble que en 2006.
La importancia de este problema ha sido finalmente reconocida por las fuerzas americanas e ISAF y el retorno a la estrategia de contrainsurgencia, impulsado por el tandem Obama-McChrystal, da a este aspecto la importancia que merece. Para ello, ha impuesto a las fuerzas de ISAF unas reglas de enfrentamiento muy restrictivas, que limitan notablemente su capacidad de respuesta ante ataques enemigos, especialmente si la pretendida tiene la forma de un ataque aéreo. Estas restricciones han sido muy criticadas por las fuerzas desplegadas en las zonas más conflictivas, que consideran, no sin razón, que suponen un incremento en el riesgo que afrontan. Pese a ello, se mantiene que proteger a la población es un objetivo prioritario, a pesar de los riesgos que implique. El tiempo nos dirá si este giro produce los frutos esperados(6).
(6) De momento, no hay motivos para el optimismo. El informe Sin salida. Fracaso en la protección de la población civil en Afganistán que firman 29 ONG, entre ellas Intermon Oxfam, señala que 2010 es ya el año en que más civiles han muerto en Afganistán desde 2001. Según Naciones Unidas, entre enero y junio de este año hubo 1.271 víctimas, un 21 por ciento más que en el mismo periodo de 2009. También es cierto que, como se reconoce en el propio informe, que los causantes de la mayor parte de las victimas son los grupos antigubernamentales, cuyos ataques se han incrementado un 59 por ciento entre julio y septiembre de 2010 respecto al mismo periodo de tiempo del año anterior. Pero, por paradójico que pueda resultar, también las bajas producidas por los insurgentes juegan en contra de la imagen de ISAF y las fuerzas de Kabul, a quienes se acusa de no ser capaces de proteger a la población. En el informe se insta a la ISAF a que tome medidas urgentes para proteger a los civiles atrapados en el conflicto afgano, como parte del plan de traspaso de responsabilidades en materia de seguridad al Gobierno de Afganistán.
Comentario final
A modo de resumen, podríamos decir que, desde una perspectiva estrictamente militar, el fallo principal de las estrategias seguidas en Afganistán deriva, en primer lugar, de la falta de una estrategia única, tanto en el tiempo como entre los actores implicados. Es difícil hablar de una estrategia única en el seno de ISAF, donde cada nación tiende a seguir sus propios objetivos. En el caso de Estados Unidos, los cambios de una estrategia contraterrorista a otra de contrainsurgencia han sido continuos hasta el día de hoy, en el que la contrainsurgencia vuelve a imponerse. El segundo error deriva del hecho de haber abordado con procedimientos de guerra contra el terrorismo la lucha contra un adversario que era, como el tiempo ha venido a confirmar, mucho más que eso. Este error ha llevado a desatender un aspecto fundamental: la necesidad de ganarse el apoyo de la población. De esos dos fallos derivan los dos grandes retos: neutralizar a la insurgencia consolidando el poder del Gobierno de Kabul en todo el territorio y recuperar o consolidar el apoyo de la población. Y ello con unos plazos de tiempo cada vez más limitados. Todo un reto.
