Cascos azules: ¿garantes de paz?

Todos hemos visto, en una ocasión u otra, algún reportaje sobre las Fuerzas de Paz de la ONU, los famosos “Cascos azules “. Todos sabemos de su peculiar tocado siempre azul claro; de sus puestos de control, bien señalizados por las banderas de la Organización; de sus vehículos, blancos y con grandes “UN” en flancos y techo; de que su misión es mantener la paz en la zona, etc. Pero tras la guerra del Líbano, tras la operación “Paz en Galilea” muchos nos hemos preguntado, ¿dónde están los cascos azules?, ¿qué hacen...?

ALGUNOS DATOS BÁSICOS

Ante todo, conozcamos siquiera sea brevemente, algunas de sus principales características:
Las Fuerzas de la ONU (UNF) son fuerzas multinacionales, al servicio y órdenes de esta Organización, representada por el Consejo de Seguridad (que delega en el secretario general, auxiliado por un reducido Cuarto Militar). Su procedencia es muy variada, y depende tanto de las solicitudes cursadas por la propia ONU como de la oferta de los países implicados, sin olvidar la aceptación o no de los cascos azules por parte de los contendientes del teatro operativo donde van a ser desplegados.

foto: El general de división William Callaghan, nombrado comandante en jefe de la UNIFIL

En términos generales, son fuerzas muy bien pagadas (950 dólares por hombre y mes, más otros 280 si son especialistas), siendo igualmente muy altos los gastos que reportan, lo que incide en la economía doméstica de la Organización, derivándose de ello, obviamente, cargas impositivas para sus miembros (proporcionales según la entidad de cada Estado, normalmente sujetas a encendidas discusiones), y, también retrasos en el abono a los países suministradores de fuerzas. Estos, por su parte, pueden retirarlas cuando quieran, simplemente notificándolo a la Asamblea General, no existiendo un plazo mínimo de antelación.
Las UNF se renuevan, bajo negociación, mediante Mandatos, con una duración entre tres y seis meses, lo que imposibilita la elaboración de planes logísticos a medio-largo plazo, complicando y encareciendo su mantenimiento. En otro plano, por razones diplomáticas, los Mandatos suelen ser muy ambiguos, lo que facilita, en cierto modo, la acción de las UNF al recibir un margen mayor de maniobra; pero también son denunciables en cualquier momento por una o todas las partes firmantes.
En cuanto a la calidad de los cascos azules, debe ser muy alta, especialmente a nivel de mandos, ya que no han de ganar batallas, sino algo a veces mucho más difícil: evitarlas. Dado que los bandos en conflicto no tienen por qué atenerse a esta limitación, precisan de un gran auto-control, sin merma de una notable capacidad de rápida reacción, muy ajustada a cada caso concreto. Estos requerimientos, que aconseja una cierta profesionalización, junto con problemas de lealtades nacionales y roces entre culturas diversas, ha llevado a algunos expertos sobre el tema a sugerir la creación de una UNF en propiedad, formada totalmente por personal profesional funcionario de la Organización. Evidentemente, se solucionarían así algunos conflictos y lagunas, pero surgirían otros y, en todo caso, es una opción a ser muy cuidadosamente estudiada.
En un plano de práctica militar, las unidades tácticas suelen ser uninacionales, a nivel que varía entre la Sección de Observadores a, como máximo, el Batallón de Infantería en los cascos azules propiamente dichos. Este batallón es reducido y carece, por lo general, de parte de su parque móvil y de sus armas pesadas de apoyo. El equipo más pesado se establece en el límite del CSR-106 y los MM-81, y, en el caso de contar con blindados y/o helicópteros, han de ser fácilmente identificables e ir desarmados.
El recurso a las armas se encuentra taxativamente limitado a la estricta autodefensa, y sólo en casos extremos. Se enfatiza así el papel disuasorio mediante la interposición física y la acción política, en lugar la pura y simple capacidad de respuesta bélica. Esto acarrea, naturalmente, numerosos quebraderos de cabeza y existe una gran imaginación a la hora de buscar soluciones. En Chipre, por ejemplo, un puesto canadiense de la UNF ocupado por grecochipriotas, fue reconquistado descargando en las trincheras un par de camiones de limpieza de albañiles... Otros problemas muy importantes son el ya conocido carácter logístico y el rubro, verdaderamente fundamental, de las Comunicaciones.

foto: Un convoy del contingente irlandés de la UNEF cruza el canal de Suez en noviembre de 1973.

En cuando a Doctrina Operativa, la ambigüedad de los Mandatos, la especificidad de las crisis y la diversidad en las UNF se complementan de modo tal que es posible operar con una cierta independencia y permitir una notable flexibilidad en cada intervención. Existe un oficioso “Manual del Pacificador” que les imparte interesantes orientaciones a los integrantes de las UNF. Estas normas deben ser complementadas en cada caso con el conocimiento de la zona, del conflicto en curso, de la cultura e idiosincrasia de las partes concernidas (la contraguerra sicológica y el capítulo Información resultan vitales en este tipo de operaciones), con lo que buena parte de la responsabilidad recae directamente en la calidad de las fuerzas y, sobre todo, en la capacidad resolutiva de los mandos.
Con respecto a sus relaciones con la población civil, las UNF procuran no arrogarse funciones propias del poder local (por ejemplo, el orden público), salvo en el caso de que la impotencia, o inexistencia, de éste sea manifiesta. Han de mantener una exquisita neutralidad, de modo que ninguna de las partes enfrentadas pueda presumir sobre o menosprecio hacia ella. Una política de apoyo al desarrollo social de la zona, junto a una actitud de suave firmeza, resultan a veces muy convenientes para la reducción de la tensión, para limitar los incidentes y para posibilitar un arreglo. Las UNF, recuérdese, son recursos de urgencia, no soluciones definitivas.

COMENTARIO

Este podía ser el retrato, tal vez ideal, de las UNF en su forma actual, pero no corresponde a las primeras fuerzas de la ONU y, a veces, ni siquiera a la actuación de las de hoy mismo.
Al terminar la SGM, la guerra que iba a acabar con todas las guerras, según algunos dijeron en aquel entonces, y crearse la ONU, al amparo de los artículos 1 y 2 de su carta fundacional, se estableció que ésta se encargaría de mantener la paz mundial, castigando al agresor si fuese necesario.

foto: Soldado nigeriano, perteneciente al contingente enviado al Congo, por el gobierno de Lagos, para efectuar misiones de policía dentro de las tropas de la ONU.

Para ello, se constituyó un Comité de Estado Mayor, todavía vigente, con personal de las cinco potencias vencedoras: EE.UU., Reino Unido, Francia, URSS y China Nacionalista (sustituida por China Popular a partir de 1973), al que se le encargó la organización y manejo de la Fuerza en cuestión.
Pero como la ONU es una sociedad donde todos son iguales, aunque unos más iguales que otros, estas cinco naciones, miembros permanentes en el Comité de Seguridad, gozaban del privilegio del veto, lo que imposibilitaba la aprobación de cualquier medida que fuera en contra de los intereses de alguna de ellas. Así y todo, la puesta en marcha de esta filosofía pasó del papel a la práctica con el ataque de Corea del Norte a Corea del Sur (por cierto, Corea, según los acuerdos de Yalta y Postdam, no debía quedar separada), en 1950.
Al ser informado de la agresión, el entonces secretario general, el noruego Trygve Lie, declaró que esto es una guerra contra la ONU, frase recogida por los norteamericanos y perfectamente acorde con la doctrina elaborada por el presidente Truman. En la Asamblea que se celebró seguidamente, la Organización instó a apoyar a Corea del Sur en su defensa, aprobándose esa resolución gracias a que la URSS, que había abandonado la sala de debates en protesta por la no aceptación de China Popular, no pudo hacer uso de su derecho al veto. Luego protestaría por esta decisión y trataría de impugnarla, aunque sin resultado (1).

(1) En 1947. la URSS había vetado una resolución referente a la pacificación de Grecia, entonces en guerra civil (1944-50).

La ayuda a Corea del Sur se materializó en la creación de una Fuerza de Intervención en la que participaron veintiún Estados, con fuerte componente norteamericana, siendo su mando de esta nacionalidad. El desarrollo de las operaciones no viene al caso, pero el hecho es que las negociaciones de armisticio solo fueron posibles tras el agotamiento de ambos bandos, quedando la situación, sobre poco más o menos, como estaba antes del conflicto. Es decir, se negoció como salida honorable al impasse establecido. En la práctica, la ONU se había convertido en un beligerante alineado con una de las partes, lo que además de suponer una experiencia muy costosa, evidenciaba la dificultad de que pudiera repetirse una acción similar al requerir, como queda dicho, el consentimiento, por acción u omisión, de las grandes potencias.
Se imponía un cambio de orientación que tuvo lugar cuando, siendo secretario general el sueco Dag Hammarsk jóeld, se crearon las UNF en su forma actual: fuerzas destinadas a separar los contendientes y no a ayudar a uno de ellos contra el otro. Su estreno operacional llegó con la crisis de Suez de 1956, en la que intervinieron para sustituir a la fuerza expedicionaria franco-anglo-israelí, obligada por las Naciones Unidas a replegarse a sus bases de partida. Ahora bien, no hay que olvidar que esa intervención solo fue posible gracias a las intensas presiones norteamericanas sobre los Gobiernos de París, Londres y Tel-Aviv, en tanto que la contemporánea crisis de Hungría, en cambio, se quedó, según los soviéticos, en una cuestión doméstica de los países comunistas, en la que no se le consintió intervenir a la ONU.

foto: Cascos azules yugoslavos patrullando el desierto del Sinaí.

Las nuevas líneas de actuación se resumían básicamente en la aceptación de las UNF por todos los contendientes, y en hacer acto de presencia una vez establecido el alto el fuego. En cuanto al mecanismo burocrático, se saltaba el Comité de Estado Mayor gracias a los artículos 98 y 99 de la Carta de la ONU, según los cuales aquél delegaba en el secretario general sus funciones ante el Consejo de Seguridad. Esto acentuaba su responsabilidad, pero acrecentando enormemente su margen de maniobra.

Aún hubo otra aventura militar de la ONU, quizá influida por la experiencia de Suez: la crisis del Congo (1960-64). Tras un proceso descolonizador demasiado apresurado, presionados los belgas por los norteamericanos, se inició una dinámica sumamente compleja, cuyos recuerdos más notables son los enfrentamientos tribales, los ataques a la población blanca y la secesión de Katanga, con la intervención de mercenarios. Para establecer el orden fue autorizado el envío de los cascos azules, que, en aquella caótica situación, complicaron aún más de lo que ya lo estaba el conflicto, e incluso lo prolongaron artificialmente, siendo al final una fuerza al servicio del Gobierno Central, aunque deba reconocérseles sus servicios de protección a la castigadísima colonia blanca, y sus bajas, entre ellas el propio secretario general, muerto en un extraño accidente de aviación, en Katanga.

Esta fue la última intervención militar de la ONU pues durante la guerra civil de Nigeria (Biafra), de claro corte tribal, las UNF no intervinieron (2), como tampoco en otras, como en las recientes luchas por Shaba, en las que sí actuaron fuerzas internacionales, pero de otro corte.

(2) Únicamente lo hizo un grupo de observación sueco

DOS CASOS: CHIPRE Y ORIENTE MEDIO

Volviendo al concepto de UNF como fuerza disuasoria de separación, esta filosofía resulta de gran valor en el cálculo estratégico del conflicto. Clausewitz divide las guerras en positivas (las que intentan cambiar el estatus quo) y negativas (las que tratan de mantenerlo). En este sentido, las UNF son claramente negativas, ya que deben mantener la situación que se encontraron, sin perjuicio, claro está, de una posterior variación mediante acciones negociadoras.

De este modo, el recurso a las UNF puede ser una buena excusa, y mejor solución, para evitar la consumación de una derrota, o bien consolidar las ganancias de una victoria. Naturalmente, al requerirse el consentimiento de las partes interesadas, su presencia se hace efectiva sólo cuando les conviene a ambas, es decir, cuando se ha alcanzado un punto de equilibrio (sin olvidar las presiones de las superpotencias sobre sus protegidos). Por ese mismo condicionante, asumen el papel de solución provisional e inestable, pendiente siempre de que se mantenga el equilibrio entre los contendientes. Estos serían los casos de Chipre y Oriente Próximo. Aunque cercanos geográficamente, y con algunos puntos comunes, ofrecen diferencias muy marcadas, y la actuación de las UNF ha dado resultados muy distintos.

El conflicto chipriota es básicamente un enfrentamiento étnico, apoyando Grecia a la comunidad griega, la más numerosa e influyente, y Turquía a la turca; ambos Estados pertenecen a la OTAN y tienen un carácter occidental. Tras el dominio inglés, en 1960 Chipre accedió a la independencia, dejando abierto el diferendo de la Enosis (unión con Grecia) entre ambas comunidades, la griega fervientemente a favor; la turca no menos vehementemente en contra. En 1963, los incidentes eran tan graves que se requirió la presencia de las UNF. A partir de entonces, estas fuerzas desempeñaron una actividad modélica y cosecharon unos resultados muy satisfactorios en el mantenimiento de la paz, no, por supuesto, en la resolución del problema de fondo.
La estabilización se mantuvo aceptablemente hasta que en 1974 un golpe de la Guardia Nacional chipriota, prohelénica, y apoyada por la dictadura militar griega, derrocó al arzobispo Makarios, provocando la respuesta turca en forma de invasión militar en toda regla. Incluso entonces, las UNF contribuyeron a localizar y limitar los combates; así, apoyados por los británicos de Dhekelia, ocuparon el aeropuerto de Nicosia, evitando la batalla para su conquista, y protegieron la evacuación de extranjeros y refugiados locales.

foto: Mayo de 1967. En vísperas de la guerra árabe-israelí, que estallaría en junio, vemos en el aeropuerto egipcio de Gaza a varios jefes de las Fuerzas de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF).

En el otro caso, Oriente Próximo, ni los observadores destacados desde 1948 ni los cascos azules, desde 1956, han podido evitar las sucesivas guerras de 1948, 1956, 1967, 1973 y 1982. El recurso a las UNF como salida honorable, por cálculo político, adquirió aquí su verdadera dimensión. Del mismo modo que fueron muy bien recibidas por Egipto, en 1956, se las denunció y retiró apresuradamente en 1967. Y en el reciente caso del Líbano, Israel las ha ignorado con la altiva suficiencia del que tiene todas las cartas en la mano.

Esta diferencia entre el caso de Chipre y el del Oriente Próximo se deriva en una apreciación importante, y es que las UNF sólo sirven para reducir crisis locales y muy localizadas, del tipo guerra civil o similares. En efecto, su presencia permite un mayor control de las fuerzas contendientes, incluso para sus propios mandos —evitando la acción de incontrolados—, y mantienen un alto poder disuasorio, ya que un enfrentamiento directo con los cascos azules puede ser muy perjudicial, en el plano internacional, para el bando que lo asuma.
Este poder disuasorio se mantendrá mientras ninguno de los contendientes tenga fuerza o apoyo suficiente para obviarlo. Si se rompe el equilibrio, el enfrentamiento se hace inevitable. Y llegados a este punto, surge una lógica pregunta: ¿cómo deben responden las UNF?
En teoría, negociando y ralentizando la dinámica bélica, a fin de posibilitar, si no un acuerdo, al menos un alto el fuego; incluso, de no quedar otro remedio, ocuparán objetivos claves y los defenderán ante cualquier agresor. Si la belicosidad de un bando es tan manifiesta que imposibilite un arreglo negociado (Israel en el Líbano), tiene que enfrentársele con la decisión de si debe atacar o no a las UNF. Pero jamás deben permitir ser olvidadas.
Entonces, ¿hay que recurrir a la fuerza? Quizá, en algún momento será necesario. El prestigio de una fuerza, incluso si es de paz, se basa en su eficacia. Si no cumple esa misión, rara vez será respetada, y, muy posiblemente acabará por sustituirla otra más eficiente (en el caso del Líbano, la Fuerza Internacional de Interposición con contingentes norteamericanos y franceses).
Aun reconociendo que las UNF se mueven sobre unos parámetros muy variables y fluidos, habrá que convenir que deben tener siempre una respuesta a cada crisis, pero nunca dejar que ésta se produzca y aquélla no. En Chipre, la presencia de la pareja de cascos azules inspira respeto y neutraliza tensiones. En el Líbano contribuye, a lo sumo, a la actividad comercial local.

La idea de las UNF como fuerza mundial de paz es loable y digna de encomio, mereciendo respeto las numerosas bajas que han sufrido en el desempeño de sus misiones. Pero dependen de una organización fuertemente mediatizada, y la frase de Raymond Cartier, tan cruel como certera, — planea sobre ellas: La cómoda moral de la ONU estriba en emplear la fuerza contra los débiles; es menos peligroso marchar a Elisabethville que a Budapest.  

Revista Defensa nº 62, junio 1983, Juan B. Alberti-Dumas