Hasta hace unos meses, había un consenso generalizado en el sentido que en el conflicto afgano la victoria militar no estaba al alcance de ninguna de las partes. Este convencimiento llevó tanto a los actores principales (Kabul, Washington y los talibán), como a los secundarios (OTAN, Paquistán, Irán, India Rusia,…), a buscar un final negociado. Por primera vez en casi veinte años, se abría una esperanza para la paz.
El cansancio y la evidencia, finalmente asumida, de la imposibilidad de una victoria militar, sólo dejaban abiertas dos opciones: un acuerdo imperfecto o una guerra interminable. La tarea no era fácil, conciliar el emirato islámico, que propugnan unos, con el Estado democrático diseñado por la actual Constitución no lo es, pero se había abierto una puerta a la esperanza. Los acontecimientos posteriores han echado por tierra esas esperanzas.
En el conflicto afgano, el protagonismo en las conversaciones de paz ha recaído siempre en Estados Unidos y los talibán, que nunca han aceptado como interlocutor al Gobierno afgano, al que no reconocen legitimidad. En su relato, negocian con una fuerza extrajera que invadió el país y les desalojó del Gobierno. Tras el 11-S, Washington se negó a negociar con los talibán, basándose en que ninguna nación puede negociar con terroristas, pese a que el presidente Karzai, como muchos otros, apostaba por el diálogo. Estados Unidos mostró por primera vez su voluntad de mantener conversaciones con los elementos más moderados de los talibán en 2009.
Si para el presidente Bush el diálogo fue una línea roja que nunca estuvo dispuesto a cruzar, para Obama se convirtió en una de las claves de su estrategia de salida. Descartada la posibilidad de una victoria militar, dejar un Afganistán estable tras su retirada en 2014 pasaba por debilitar a la insurgencia, lo cual implicaba, aparte de incrementar el esfuerzo militar, incorporar tantos insurgentes como fuera posible al proceso político. Este diálogo era parte de la estrategia de contrainsurgencia, no de un genuino proceso de paz.
El contacto directo y público entre Washington y los Talibán no comenzó hasta noviembre de 2010, provocando la oposición del presidente afgano, que negaba a Estados Unidos el derecho a negociar en nombre de Afganistán. Pese a ello, las conversaciones prosiguieron, para interrumpirse en marzo de 2012, ante la negativa de norteamericana a una inmediata liberación de prisioneros. En cualquier caso, Washington manifestó que seguiría negociando, forzado por su decisión de reducir drásticamente su presencia militar en 2015. En junio de 2013 volvió a abrirse la oficina talibán en Catar, primer paso para reanudar las negociaciones.
Las conversaciones y el acuerdo de Doha
En 2015 finalizó el repliegue de las fuerzas internacionales, dejando una presencia muy reducida y sin que hubiera ningún tipo de acuerdo con los talibán, que, según todos los indicios, perdieron toda intención de negociar en cuanto supieron que la retirada de las fuerzas de la coalición internacional tenía fecha. Así, en 2017, el presidente Trump heredó un problema sin resolver, con una presencia militar reducida, pero vital para Kabul, incapaz de imponerse de forma clara a la insurgencia. El interés manifiesto de Trump por acabar con las guerras interminables impulsó unas negociaciones encaminadas a lograr un acuerdo que permitiera un abandono sin regusto a derrota.
El único objetivo de Estados Unidos era evitar que Afganistán se convirtiera en un santuario terrorista. En 2018, las conversaciones bilaterales protagonizaron un nuevo impulso, cuyo primer fruto fue un acuerdo marco, firmado en enero de 2019, que recogía las aspiraciones mínimas de las dos partes: retirada de tropas internacionales por parte talibán y cese de acciones terroristas desde Afganistán por el lado de Estados Unidos. Posteriormente, Washington añadió dos exigencias adicionales: alto el fuego y acuerdo político entre los afganos.
Washington no retiraría sus tropas hasta que se llegase a un acuerdo que incluyera estos aspectos. Los talibán, sin embargo, insistían en que no harían ninguna de estas cosas hasta que Estados Unidos pusiera fecha a su retirada y se negaban a negociar con Kabul. A lo largo del verano de 2019, a pesar de estas diferencias, las conversaciones estuvieron a punto de conducir a la firma de un acuerdo, posibilidad abortada en el último momento por el presidente Trump, como respuesta a un ataque talibán en Kabul que costó la vida a un militar norteamericano.
Superada la crisis, las conversaciones se reanudaron en noviembre del mismo año. Finalmente, el 29 de febrero se firmó en Doha un acuerdo que podemos calificar como histórico. Previamente, Estados Unidos y el Gobierno afgano emitieron un comunicado conjunto en el que se comprometían a que las fuerzas de la coalición abandonaran totalmente el país en un plazo de 14 meses, siempre y cuando las condiciones de seguridad lo permitieran. También la OTAN y los actores regionales apoyaron el acuerdo.
Lo firmado en Doha no era realmente un acuerdo de paz, sino el compromiso de comenzar las negociaciones que deberían conducir a uno. Lo problemático de este pacto es que, por una parte, establecía un calendario para el repliegue, pero por otro mantenía el compromiso de Washington de que su retirada estaría sujeta a condiciones, es decir, que dependería del avance de las negociaciones intra-afganas. No es fácil conciliar ambas condiciones, inicialmente incompatibles. Tras la rúbrica, la coalición internacional inició el repliegue y cesó en sus acciones ofensivas.
Evolución de la situación de seguridad tras el acuerdo
Las fuerzas armadas y de seguridad afganas, o ANDSF (Afghan National Defense and Security Forces), como muestra de buena voluntad, adoptaron una posición defensiva. Pero los talibán en ningún momento hicieron algo parecido. Si bien dejaron de atacar a Estados Unidos y sus aliados, continuaron su ofensiva contra el Gobierno y las ANDSF, sin que las presiones de EEUU lograran frenarles. Según Washington, la parte no pública de lo acordado en Doha exigía una reducción de la violencia del 80 por ciento, algo que niegan los talibán, que sólo se sienten obligados a detener las acciones contra las fuerzas internacionales.
Así, han continuado desarrollando una notable actividad ofensiva, que se ha incrementado a medida que la presencia militar internacional ha empezado a ser residual, convencidos de que la victoria militar está a su alcance, y han ido aumentado sus acciones ofensivas frente a unas ANDSF cada vez más desmoralizadas. El acuerdo de Doha incluía el compromiso del inicio inmediato de conversaciones intra-afganas, que deberían culminar en un pacto de paz. Esta fase se enfrentaba al problema de la negativa talibán a reconocer legitimidad alguna al Gobierno afgano.
Finalmente, el grupo insurgente cedió en este aspecto, aceptando dialogar con representantes de Kabul bajo ciertas condiciones. La primera: actuarían como representantes de la sociedad afgana, no de su Gobierno. Tras una serie de dilaciones derivadas de la presencia de mujeres en la delegación de Kabul y de la exigencia de liberación previa de prisioneros talibán, prometida por Estados Unidos sin conocimiento de Kabul, las conversaciones comenzaron en septiembre y finalizaron su primera ronda en diciembre de 2020.
Tres meses de discusiones sólo permitieron acordar las normas de procedimiento a seguir en el futuro, lo que da una idea de las dificultades que presenta este proceso. Posteriormente, la evolución de la situación ha llevado a los talibán a desentenderse progresivamente de estas conversaciones, posiblemente convencidos de que, en ausencia de fuerzas internacionales, la victoria militar está a su alcance. En 2021, la llegada de un nuevo inquilino a la Casa Blanca planteó dudas sobre la política que seguiría respecto a Afganistán. La trayectoria del presidente Biden parecía hacer pensar que no optaría por una retirada completa, sino por mantener una pequeña fuerza antiterrorista.
Sin embargo, las acciones ya acometidas por Trump y lo acordado en Doha limitaban en gran medida sus opciones. Además, en palabras del propio presidente, condicionar la presencia militar en Afganistán a que se materialicen determinadas condiciones, convertiría a Estados Unidos en rehén de una clase política que no ha sabido encontrar una salida razonable al conflicto, ni parece que vaya a hacerlo ahora. Por todo ello, no debería resultar sorprendente la decisión del presidente Biden: un repliegue total e incondicional finalizado antes del 11 de septiembre.
Motivos para la retirada de Estados Unidos
Washington ha demostrado claramente estar dispuesto a abandonar Afganistán. El Gobierno afgano le ha dado buenas razones para ello: resulta cada vez más difícil justificar el coste de apoyar a un Gobierno que ha fallado de forma generalizada. A pesar de la magnitud de la ayuda recibida durante casi 20 años, la Administración afgana es incapaz de funcionar sin ayuda externa. Incapacidad, corrupción y la gran brecha entre ingresos y gastos hacen difícil pensar en un Estado autosuficiente. El Banco Mundial estima que las subvenciones internacionales financian el 75 por ciento del gasto público, lo que supone el 45 por ciento del PIB (Producto Interior Bruto).
Los hipotéticos dividendos de la paz no serían suficientes para equilibrar la balanza entre ingresos y gastos, teniendo en cuenta que habría que destinar fondos adicionales para incentivar a los combatientes talibanes, manteniendo al mismo tiempo movilizado al personal de las ANDSF durante el tiempo necesario para hacer una transición ordenada. Otro de los desafíos para al futuro de Afganistán procede de la dudosa capacidad de las ANDSF para mantenerse operativas sin apoyo estadounidense.
Las informaciones disponibles destacan la falta de personal cualificado y carencias logísticas graves que amenazan la operatividad de materiales fundamentales en ausencia de apoyo internacional. Tampoco parece claro que vayan a ser capaces de operar adecuadamente sus unidades de operaciones especiales, junto con la aviación, sus armas principales contra los talibán, lo que tendrá consecuencias en el ya precario equilibrio militar con la insurgencia. Hace tiempo que en Estados Unidos muchos ponían en duda la rentabilidad de seguir apoyando al Gobierno afgano.
foto: Las Fuerzas Especiales afganas están recuperando algunos de los distritos perdidos en los últimos meses.
No es fácil dejar en la estacada a una nación por la magnitud de sus problemas o por las carencias de sus líderes, pero la falta de voluntad y capacidad de Kabul impulsan la difícil decisión de retirar el apoyo militar. Una cosa es ayudar a un país empeñado en superar sus problemas y otra muy distinta es desperdiciar recursos tratando de proteger a un Estado sin voluntad de superarlos e incapaz de utilizar la ayuda de manera efectiva. Para algunos analistas, las únicas opciones disponibles pasaban por abandonar Afganistán sin haber alcanzado una paz real o quedarse indefinidamente en un país sin un Gobierno efectivo, que está perdiendo lentamente la guerra, que se enfrenta a una crisis económica descomunal y que nada hace pensar que vaya a conseguir una paz negociada.
Quedarse en Afganistán en estas condiciones supondría apoyar a un país que dependería indefinidamente de la ayuda externa y cuyo valor estratégico ha disminuido, porque ha dejado de ser el centro de la actividad terrorista internacional. Así, no debe extrañar que Estados Unidos haya evitado condicionar su retirada a la consecución de unos objetivos políticos y militares. Un compromiso así lo forzaría a quedar empeñado en un conflicto que parece haber colmado su paciencia.
Últimos acontecimientos
Sin duda alguna, el acontecimiento más relevante de los últimos meses ha sido el anuncio hecho por el presidente Biden el pasado 14 de abril, de que Estados Unidos habrá finalizado el repliegue de sus fuerzas el próximo 11 de septiembre, sean cuales sean las condiciones sobre el terreno. El resto de la coalición internacional secunda este plan. Este anuncio no hace sino ahondar aún más en el mayor problema que se cierne sobre el proceso de paz: esta retirada unilateral priva, tanto a Washington como a Kabul, de su principal baza negociadora y abre serias dudas sobre la viabilidad de un proceso de paz en el que los talibán ya han conseguido su objetivo principal y pueden sentir que la victoria militar está al alcance de su mano.
La evaluación anual de amenazas de la comunidad de inteligencia de Estados Unidos, publicada el 9 de abril, cinco días antes del anuncio de la retirada, no demasiado optimista, concluye que las fuerzas afganas continúan asegurando las principales ciudades y otros bastiones gubernamentales, pero siguen empeñadas en misiones defensivas, tratando de mantener el territorio recuperado o restablecer su presencia en áreas abandonadas en 2020... Kabul sigue asumiendo reveses en el campo de batalla, mientras los talibán confían en que pueden lograr la victoria militar. Añade que en los próximos 12 meses es probable que los talibán logren avances en el campo de batalla y el Gobierno afgano tenga dificultades para mantenerlos a raya si la coalición retira el apoyo.
Las repercusiones del anuncio de retirada han empezado a sentirse ya. En público, el Gobierno afgano se ha mostrado optimista, afirmando que el país está listo para asumir en solitario la lucha contra los talibanes, declarando incluso que la retirada estadounidense obedece a una petición de Kabul. Sin embargo, son muchos los que temen que las consecuencias de esta retirada puedan ser graves para el futuro de Afganistán. El mismo día que Biden anunció su decisión, el presidente de la Cámara Baja declaraba en sede parlamentaria que esta retirada abría la posibilidad de un retorno a la situación de guerra civil que precedió a la llegada de los talibanes al poder.
El temor a ese escenario ha llevado a que ex comandantes muyahidines de la antigua Alianza del Norte hablen ya abiertamente de movilizar una segunda resistencia frente a cualquier intento de los talibanes de recuperar el poder por la fuerza. Se extiende el temor a que un Gobierno débil podría verse tentado a hacer concesiones consideradas por muchos como inaceptables, como única manera de conseguir la paz. La postura oficial del Gobierno, manifestando el convencimiento de ser capaz de mantener a raya a los talibanes sin ayuda militar internacional no parece que goce de demasiada credibilidad entre los afganos.
Ante esta situación, no puede dejar de preocupar los signos cada vez más evidentes de que poderosos señores de la guerra están preparándose para enfrentarse militarmente a los talibanes en el supuesto de que amenacen con derrotar a las ANDSF; o de que el Gobierno decida no hacerles frente, aviniéndose a un acuerdo que suponga, de hecho, una claudicación. Más preocupante aún resulta el hecho de que, en el seno del propio Gobierno, surgen voces que apoyan el rearme de las milicias. Ya en 2014 se apreció como, ante las incertidumbres que planteaba la reducción de la presencia militar internacional, destacados señores de la guerra comenzaron a replantear su actuación de cara al futuro, tratando de consolidar su poder ante cualquier escenario posible, iniciando movimientos encaminados a garantizar que sus feudos territoriales fueran controlados por cargos y funcionarios afines, expulsando a los no afines y sustituyéndolos por sus fieles.
Estos movimientos introducen la posibilidad de que un acuerdo de paz entre el gobierno de Kabul y los talibanes podría no ser aceptado por todos los antitalibanes. Y de que una derrota completa del Ejército afgano por los insurgentes podría no poner fin al conflicto armado. Ambas posibilidades podrían dar paso a una situación similar a la vivida tras la caída del régimen comunista, cuando el país se fraccionó en feudos en manos de líderes de milicias armadas que, en última instancia, actuaban como poderes independientes. Los últimos acontecimientos parecen corroborar los peores temores. Durante el pasado mes de junio, los talibanes, cada vez menos interesados en el proceso de paz, han incrementado sus acciones ofensivas, consiguiendo hacerse con el control de un número considerable de distritos, en muchos casos sin resistencia por parte de las ANDSF que, o han huido, o han entregado las armas.
Lo más significativo es que su esfuerzo parece centrarse en el Norte del país, lejos de sus feudos tradicionales, en lo que parece un intento de evitar el resurgimiento de la Alianza del Norte y el surgimiento de una segunda resistencia frente al empuje talibán. Las ANDSF, por su parte, no están mostrando el espíritu combativo que se requiere de ellas. A pesar de que las Fuerzas Especiales han recuperado algunos distritos y causado numerosas bajas a los insurgentes, abundan informes de deserciones, entregas a los talibanes e incluso huidas a Tayikistán, en algunos casos, de unidades completas. La desmoralización ante el empuje talibán se ve reforzado por las carencias logísticas, que dejan a muchas unidades sin municiones e incluso agua y alimentos.
La logística es posiblemente el punto débil de las ANDSF, incapaces de sostener a sus fuerzas, especialmente las posiciones más avanzadas, y de mantener operativos determinados equipos sin ayuda internacional. Sin técnicos extranjeros, resulta dudoso que la Fuerza Aérea afgana pueda mantener sus aeronaves, recurso crítico en la lucha contra la insurgencia. Mientras tanto, la movilización de los señores de la guerra continúa. En la provincia de Balkh, el partido Jumbesh, del ex vicepresidente y señor de la guerra Dostum, parece haber movilizado una fuerza de miles de combatientes al Sur de la capital para frenar el avance talibán. Y en el Gobierno, tanto el presidente, como el nuevo ministro de Defensa, hablan abiertamente de armar a quienes quieran colaborar en la defensa del Estado afgano.
Conclusión
Toda esperanza de que el proceso de paz pudiera concluir con éxito se esfumó en el momento en que Estados Unidos otorgó a los talibán su principal reclamación: la retirada total de las fuerzas internacionales. Conseguida esta baza en los primeros pasos del proceso, éste perdió interés para los talibanes, convencidos de que la victoria está al alcance de sus manos. A día de hoy resulta ilusorio pensar en un final negociado del conflicto. Ante esta situación, las ANDSF deberán mostrar una determinación mayor que la que parecen estar exhibiendo en estos momentos y encontrar la manera de suplir las carencias técnicas derivadas de la retirada del personal de apoyo internacional.
Si se extendiera entre sus filas el convencimiento de que el triunfo talibán es inevitable, no se podría descartar un desmoronamiento absoluto de su voluntad de combatir. Mientras tanto, los intentos de reactivar las milicias de la antigua Alianza del Norte para apoyar o suplantar a las ANDSF abren un riesgo evidente de balcanización. La ofensiva talibán en el Norte parece encaminada a abortar esta posibilidad, pero caben pocas dudas de que un nuevo Gobierno talibán tendría que enfrentarse a una importante resistencia armada en el interior del país. En resumen, a corto y medio plazo, el futuro de Afganistán parece poderse resumir en 2 palabras: guerra civil. En los términos actuales o en un escenario caracterizado por el desmoronamiento del Estado y el fraccionamiento del poder, este parece ser el futuro que espera a los afganos. Esperemos equivocarnos.
Revista Defensa nº 521, septiembre 2021, Javier Ruíz
