El General de Ejército Amador Enseñat y Berea, Jefe de Estado Mayor del Ejército (JEME), ha impartido una conferencia como académico de número en el Pleno de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas (RACMyP) sobre el Libro Blanco de la Defensa Europea-Preparación 2030. Reproducimos a continuación un resumen de la misma, en la que el JEME aborda el origen del actual escenario y el alcance y limitaciones de lo que se ha dado en llamar Plan ReArmar Europa.
“El fin de la Guerra Fría provocó una euforia generalizada, que nos hizo confundir deseos con realidad. Occidente minusvaloró a la Federación Rusa como potencial amenaza, interpretando la debilidad rusa como aquiescencia del orden unipolar. Un incompleto entendimiento de “lo híbrido” sobrevaloró la importancia de las capacidades y formas de acción no convencionales, minusvalorando las convencionales. La UE confió en exceso en su “poder blando” y en los efectos balsámicos de la globalización. Se desatendieron las advertencias norteamericanas de que el centro de gravedad del globo se había desplazado hacia el Indo-Pacífico y muchas Naciones no hicieron suficiente caso de los requerimientos de equilibrar los costes de la Alianza entre ambos lados del Atlántico.
EEUU y Europa se afanaron en recoger los “dividendos de la paz”, que trajeron las siguientes consecuencias: una reducción de los presupuestos de defensa; una drástica reducción del personal de las Fuerzas Armadas; una reducción de armamento y material motivada por la nueva entidad de los Ejércitos, si bien de mayor calidad y eficacia; la consiguiente reducción de la infraestructura dedicada a la defensa y las Fuerzas Armadas; una reducción de las reservas estratégicas de armamento, material y municiones, debido a su obsolescencia, caducidad y a una insuficiente reposición; y el debilitamiento de la industria de defensa, motivada por su privatización y su ajuste a una cada vez menor demanda.
Los “planes de rearme” no son nuevos
La OTAN consideró que la situación descrita ponía en peligro la credibilidad de su disuasión y defensa colectiva. Para contrarrestarla, las cumbres de la Alianza acordaron sucesivamente unas medidas destinadas a mejorar directamente las capacidades militares y posteriormente incrementar los presupuestos de defensa. En el primer grupo, destacan la Iniciativa de Capacidades de Defensa de Washington (1999) y los Compromisos de Capacidades de Praga (2002). En el segundo, el establecimiento de una guía para incrementar los presupuestos de defensa, tomando como referencia “un mínimo” del 2% del PIB, convertido en compromiso de las Naciones en Gales (2014) reafirmado en Madrid (junio de 2022).
El Libro Blanco de la Defensa Europea
El 19 de marzo, se presentaron dos relevantes documentos: el “Libro blanco para la defensa europea-Preparación 2030” y el “Plan para ReArmar Europa-Preparación 2030”. La finalidad del Libro Blanco no es más, pero tampoco menos, que presentar soluciones para cubrir brechas críticas de capacidades, seguir apoyando a Ucrania, construir una base industrial de defensa sólida y proponer formas para que los Estados miembros inviertan masivamente en defensa. El Plan ReArmar Europa permitirá un gasto de más de 800.000 millones de euros proporcionando palancas financieras a los Estados miembros para impulsar un aumento de inversión en las capacidades de defensa.
Tras realizar una valoración del entorno de seguridad, el Libro Blanco considera que la reconstrucción de la Europa de la defensa requerirá, durante un período sostenido, inversiones masivas tanto públicas como privadas. La Comisión, a través del Plan ReArmar Europa, identifica para ello cinco pilares: (1) un nuevo instrumento financiero específico, SAFE (Security Action for Europe), de hasta 150.000 millones de euros, para proporcionar asistencia financiera, en forma de préstamos, a los Estados miembros; (2) La activación coordinada de la Cláusula Nacional de Escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento durante cuatro años; (3) mayor flexibilización de los instrumentos existentes en la UE para permitir una mayor inversión en defensa, en particular a través de la revisión voluntaria de las políticas de cohesión: (4) contribuciones del Banco Europeo de Inversiones; y, (5) movilización de capital privado, ya que la inversión pública es indispensable pero no suficiente.
El Libro Blanco también establece que la UE promoverá una arquitectura abierta de geometría variable que permita la participación de socios afines.
Sobre sus limitaciones
Su título (Libro Blanco de la defensa europea) puede inducir a error sobre su contenido. No trata sobre la defensa europea en su conjunto. No presenta orientaciones ni sugerencias sobre cómo desarrollarla en un sentido amplio. Se limita, y no es poco, a proporcionar un marco para un incremento sustancial de la inversión de defensa de los Estados miembros, que “mantendrán siempre la responsabilidad de sus propias tropas, desde la doctrina al despliegue, y la definición de necesidades de sus fuerzas armadas” y “que la UE siempre actuará de una manera que no perjudique el carácter específico de la política de seguridad y defensa de ciertos Estados miembros y teniendo en cuenta los intereses de seguridad y defensa de todos los Estados miembros” que de acuerdo con el artículo 4.2 del TUE “la seguridad nacional seguirá siendo competencia exclusiva” de cada uno de ellos.
Nada hay de “defensa común” aunque sí de defensa europea, limitándola a aspectos industriales y económicos, pero sin abordar aspectos políticos y estratégicos, salvo para establecer un marco introductorio. Por otra parte, a pesar de afirmar que “la geografía y la historia hacen a la Unión vulnerable a determinados tipos de desafíos en su vecindad ampliada”, el Libro Blanco carece de una “visión de 360 grados” y se circunscribe casi en exclusividad a la situación en el este del territorio de la Unión y, concretamente, en Ucrania. No da respuesta a los desafíos procedentes de nuestra vecindad meridional.
Sobre su nivel de ambición
El calendario de 2030 y los cuatro años establecidos en el instrumento SAFE y en la cláusula nacional de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento parecen ser demasiado ambiciosos. Josep Borrell cifró recientemente ese plazo en una generación, para “construir las capacidades que no tenemos y necesitamos”. Por otra parte, surgen dos reflexiones. La primera, la duda sobre si las condiciones que se exigen a los programas para beneficiarse del instrumento SAFE serán suficientes para el logro de la finalidad perseguida de “comprar más, comprar mejor, comprar juntos, comprar europeo”.
La segunda es el temor de que la excesiva ambición del plazo 2030 pueda hacer que algunos Estados no europeos se beneficien indirectamente, pero en gran medida del plan de rearme. Por último, aunque los préstamos del instrumento SAFE están amparados por el presupuesto de la UE, algunos Estados han querido ir más allá, proponiendo sin éxito un sistema de transferencias a fondo perdido similar a los fondos Next Generation. La solidaridad europea no ha dado para tanto.
La métrica de los gastos de defensa
Sin abordarla en profundidad, sólo dos rasgos del debate sobre esta cuestión. El primero es la definición y contabilización del gasto de defensa, que tanto la OTAN como la Unión Europea quizás lo hacen de forma demasiado restrictiva. El segundo es que el porcentaje del gasto sobre el PIB puede no ser el criterio mejor ni más justo para medir la aportación de un Estado miembro a la Unión Europea o a la OTAN. No se trata de gastar más, sino gastar de modo más eficiente. La aportación a la OTAN o a la UE debería basarse en las tres “C” (Cash, Contributions, Capabilities).
¿Hacia una defensa común europea?
Entraría dentro de la lógica que un incremento sustancial de las capacidades militares de los Estados miembros pudiese activar el proceso de definición progresiva de una política común de defensa, previsto en el artículo 42.2 del TUE (Tratado de la Unión Europea), para conducir a una defensa común. Sí parece claro que, al menos, el incremento de capacidades de defensa debería reforzar la autonomía estratégica de la Unión para “actuar con otros, siempre que se pueda; actuar solos, cuando se necesite”. También debemos reflexionar si las disposiciones del TUE responden suficientemente a la situación actual o si se requiere una modificación o una aplicación más ambiciosa de los instrumentos disponibles.
No se nos oculta la complejidad para avanzar hacia una defensa común en la UE, que requiere unanimidad, extremadamente difícil de obtener ante la inestabilidad política interna de muchos de los Estados miembros y los diferentes puntos de vista entre ellos ante cuestiones clave. Por otra parte, la no pertenencia del Reino Unido a la Unión no facilita el logro de una defensa común genuinamente europea y verdaderamente efectiva. Todo ello sin olvidar el reto antropológico planteado hace pocos días por Josep Borrell: “aliar la democracia y la libertad con la capacidad defensiva frente a terceros». Por último, como nos ha recordado recientemente nuestra compañera Araceli Mangas, no es lo mismo “defensa común” que “ejército europeo”, del que estamos todavía más lejos.
Sobre las relaciones con la OTAN
El Libro tampoco aborda la posibilidad de si, tras un “efectivo rearme” de Europa se podría alcanzar un nuevo reparto de poder en el seno de la Alianza Atlántica. Desde hace años, Estados Unidos “quiere compartir los costes, sin compartir el liderazgo” y los Estados europeos “querrían compartir el liderazgo sin asumir los costes”. Si el “plan de rearme” europeo fructifica y los Estados Unidos disminuyen su presencia en Europa, quizás podría ser el momento, en un contexto de lealtad, necesidad e interés mutuos, de acordar una relación más equilibrada entre las dos orillas del Atlántico. Con todo, debemos esperar al resultado de la próxima cumbre de la OTAN (La Haya, 24/26 de este mes) que podría hacer reconsiderar el contenido de esta ponencia”.
