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Operaciones post conflicto

Las operaciones desarrolladas en los últimos años en Afganistán e Irak son dos ejemplos que nos demuestran una misma realidad: una vez finalizadas las operaciones militares decisivas, es decir, una vez ganada la guerra, queda mucho trabajo por hacer. En este artículo se pretende precisamente abordar las acciones que, tras finalizar un conflicto bélico, deben permitir una transición ordenada y rápida a las condiciones de normalidad, diferenciando el papel de las Fuerzas Armadas (FAS) del de las organizaciones llamadas a sucederlas.

No se nos escapa que la situación actual en Irak y Afganistán viene a poner en entredicho la frontera entre el conflicto y el post-conflicto; esta situación ha llevado a los analistas militares a decantarse por nuevos términos, como contrainsurgencia o estabilización para referirse a estas situaciones. Empleemos el término que empleemos, en este artículo se pretende abordar la problemática de la fase de reconstrucción que debe seguir a un conflicto bélico, asumiendo que la finalización de las operaciones militares en sentido clásico puede conducir a situaciones que muy difícilmente podemos definir como de paz: post-conflicto y paz no son, por desgracia sinónimos.

“Las guerras, por sí mismas, no resuelven los problemas, sólo deciden quién tendrá que solucionarlos.” (Brent Scowfort, ex asesor de seguridad nacional, EEUU)

Las operaciones post-conflicto pretenden constituir el puente entre la fase de conflicto armado y la de normalidad absoluta a la que, a medio plazo, debe conducir la finalización de las hostilidades. De hecho, su objetivo es crear las condiciones que faciliten el repliegue de la fuerza militar, una vez cumplidos los objetivos de la operación, facilitando la transferencia de las responsabilidades asumidas por el mando militar a la autoridad llamada a sucederle, sea el gobierno de la nación en que se han desarrollado las operaciones o a la organización internacional designada para hacerse cargo de la situación.

Prácticamente todas las operaciones expedicionarias implican la asunción por la fuerza multinacional de competencias en el campo de la seguridad, la salud pública, servicios públicos esenciales,... En casos como los de Irak y Afganistán, esta asunción de competencias fue, en su momento, prácticamente absoluta, ya que, en la fase inmediatamente posterior a la finalización de los combates, el mando militar asumió la práctica totalidad de las competencias que normalmente detenta un estado soberano. En otras operaciones, ésta asunción de competencias es menor pero, prácticamente siempre, existe. Una evolución favorable de la situación debe llevar aparejada una transferencia gradual de todas esas competencias a las autoridades civiles correspondientes, como paso previo a la finalización de la misión. El abandono del teatro de operaciones sólo puede llevarse a cabo en la medida en que esta transferencia vaya haciendo innecesaria la presencia de las fuerzas militares que han intervenido. Cumplimiento de la misión y transferencia plena de responsabilidades a las autoridades correspondientes son los requisitos previos a un repliegue exitoso. Si cualquiera de las dos condiciones falla, no podemos considerar que la operación ha sido un éxito completo(1).

(1) Pensemos en las situación actual en Irak y Afganistán: un repliegue de las fuerzas militares multinacionales previo a la plena consolidación de las respectivas autoridades nacionales, llevaría posiblemente a hacer completamente inútil el éxito militar inicial, haciendo imposible hablar de cómo tal, por más que, en ambos casos, inicialmente se lograrán los objetivos puramente militares marcados.

foto: Soldados norteamericanos adiestrándose en técnicas de contrainsurgencia

Los conflictos de Irak y Afganistán presentan una característica común: una vez finalizada la fase de operaciones decisivas, no existía ninguna autoridad local efectiva, los servicios esenciales no funcionaban y las infraestructuras estaban seriamente dañadas. El vacío de poder y el grado de destrucción alcanzaban tal magnitud, que era impensable una retirada de la fuerza militar sin atender a las necesidades de reconstrucción del país, hasta que alguien estuviera en condiciones de asumir estas responsabilidades.

Secuencia de las operaciones post-conflicto

Mientras un conflicto se mantiene activo, proporcionar ayuda de emergencia a la población afectada es la primera prioridad desde el punto de vista humanitario. Finalizado el conflicto armado, el esfuerzo principal pasa paulatinamente de la ayuda humanitaria a la ejecución de proyectos de desarrollo socioeconómico a largo plazo. Sin embargo, esta secuencia clásica de operaciones bélicas, ayuda humanitaria y reconstrucción parece, a la luz de las experiencias recientes, cosa del pasado. Aunque, aplicando un enfoque conceptual, podamos aceptar que existen fases diferenciadas en el camino que conduce de los conflictos armados a la paz, va a ser normal que estas tres armas de la acción internacional coincidan en el tiempo, como ya lo hacen, por ejemplo, en Afganistán, compitiendo por fondos, duplicando esfuerzos y dejando lagunas en la asistencia requerida.

El Centro de Estudios Estratégicos e Inter­nacionales publicó en 2002 el Esquema de Reconstrucción Post-conflicto, que distingue tres fases entre el cese de la violencia y el retorno a la plena normalidad:

• Respuesta inicial: inmediata al cese de la violencia generalizada y caracterizada por la provisión de ayuda humanitaria de emergencia e intervención de fuerzas militares para garantizar la seguridad.

• Transición: período en el que van emergiendo las capacidades locales, que deben recibir apoyo para garantizar la recuperación de la economía, la reconstrucción física, el desarrollo de una estructura administrativa y judicial eficiente y los cimientos de un sistema que garantice el bienestar social. Esta fase es clave, tanto para evitar un rebrote del conflicto, como para asegurar el desarrollo a largo plazo.

• Final: los esfuerzos realizados en la recuperación de la normalidad deben consolidarse para evitar el retorno del conflicto. Los actores militares, primero, y el resto de los internacionales, a continuación, se repliegan y la sociedad comienza a normalizarse. El retorno a la normalidad marca el final de las operaciones post-conflicto.

En las primeras fases de las operaciones post-conflicto surge normalmente la tensión entre ayuda humanitaria a corto plazo y proyectos de desarrollo. Aunque estos objetivos no son incompatibles en sí mismos, el reto consiste, precisamente, en encontrar un punto de equilibrio entre las necesidades urgentes y las de desarrollo a largo plazo, ya que ambas beben de un mismo presupuesto global. Además, hay una diferencia esencial entre ambos tipos de acciones: la ayuda humanitaria no persigue otro objetivo que el de paliar los sufrimientos de la población afectada por el conflicto. Los proyectos de reconstrucción y desarrollo, en cambio, persiguen un objetivo político, que consiste normalmente en el apuntalamiento del poder político establecido tras el conflicto(2).

(2) Un problema a tener en cuenta es que, en los momentos inmediatamente posteriores a un conflicto, los países tienen poca capacidad de absorber fondos, algo que aumenta considerablemente en el medio plazo. Esta realidad puede traducirse en que, en los primeros momentos se cuente con más fondos de los que se pueden gestionar, mientras que en fases posteriores, cuando ya se tiene la capacidad de hacerlo, dejen de llegar. Esta situación se ha vivido en los últimos años en Afganistán, donde el Gobierno no ha sido capaz de invertir todos los recursos que la comunidad internacional ha puesto a su disposición. A modo de ejemplo, a finales de 2006 sólo había gestionado alrededor del 40 por ciento de los fondos puestos a su disposición para proyectos de reconstrucción y desarrollo.

foto: Patrulla española al servicio de la ISAF.

Las sociedades que salen de un conflicto son una preocupación creciente para la comunidad internacional, consciente que, aunque el conflicto bélico haya finalizado, conseguir una paz duradera no suele ser tarea fácil: la pobreza, los conflictos latentes, la abundancia de armas, la falta de estructuras administrativas e infraestructuras son amenazas para la consolidación de la paz que pueden conducir a una reanudación del conflicto. Existe además un consenso cada vez mayor en que los estados fallidos son un peligro potencial de alcance imprevisible, por lo que la comunidad internacional debe, de alguna manera, velar porque no se perpetúen situaciones de países con conflictos interminables, inestabilidad perenne o gobiernos incapaces de ejercer su autoridad sobre grupos terroristas o de narcotraficantes que controlan parte o la totalidad del territorio. Una intervención militar, en forma de misión de paz o de injerencia humanitaria puede ser el primer paso para la solución, pero no es la solución en sí misma: después de la intervención hay que asegurar que se crean las condiciones para que las situaciones que la han provocado no se repitan.

En el ámbito internacional se es consciente de que ganar la paz es muchas veces más difícil que ganar la guerra: Irak y Afganistán son dos buenos ejemplos de ello. De la misma forma, también se es consciente de que no es problema que pueda ser solucionado por una única organización, sino que normalmente requiere la actuación coordinada de varias: gobiernos extranjeros, incluyendo fuerzas militares en misión de imposición o mantenimiento de la paz, organizaciones internacionales, donantes, sean estados u otro tipo de organizaciones y ONG (organizaciones no gubernamentales). Cada uno de ellos aporta su parte a la solución del problema, pero su coordinación es en sí misma un problema.

La restitución de un país a las condiciones de normalidad tras un conflicto bélico, es una labor de años e implica la necesidad de capacidades que van mucho más allá de las que puede aportar una estructura militar. Piénsese en el caso de Afganistán, en el que se pretende poco menos que construir un país: tanto en cuanto a la organización administrativa, judicial, policial y militar, como en lo que se refiere a los servicios esenciales e infraestructuras de todo tipo, se partió prácticamente de cero, tras la derrota del régimen de los talibanes. Esta labor se inició por las fuerzas militares, pero, ocho años después, aunque el papel de éstas siga siendo fundamental, sobre todo en el campo de la seguridad, las responsabilidades en el resto de los campos se han transferido paulatinamente a las autoridades afganas o a las organizaciones internacionales, que actúan como puente entre ambas ya que, en todo caso, el objetivo final, es la creación de un estado autosuficiente. Es interesante analizar el papel y la interrelación de todos los actores implicados en la reconstrucción de países que emergen de conflictos: las capacidades militares, otras internacionales y las de las autoridades locales.

La Figura 1 muestra como el peso específico de cada uno de los grupos de actores implicados varía en el tiempo, de la misma forma que las necesidades totales también lo hacen: inicialmente son muy grandes (punto a), pero van descendiendo paulatinamente, hasta alcanzar los niveles de normalidad. El final debe ser aquél en el que coinciden las necesidades de la nación con sus propias capacidades, de forma que puede proseguir un desarrollo normal sin ayuda exterior (b). Las operaciones post-conflicto son un incómodo estadio entre las situaciones de guerra convencional y las tradicionales ayudas al desarrollo. Requieren una mezcla de capacidades dirigidas a un amplio espectro de objetivos tales como crear condiciones de seguridad, asegurar el imperio de la ley, facilitar la transición política, reconstruir infraestructuras e impulsar el desarrollo económico. Para que todo sea más complicado, debe realizarse en un entorno mucho más exigente, y a veces hostil, que el propio de los programas de desarrollo al uso. Así las cosas, el margen para conseguir resultados y convencer a la población de los dividendos de la paz es, con frecuencia, muy limitado.

Militares y civiles deben implicarse conjuntamente en este tipo de operaciones: los primeros juegan un papel primordial proporcionando seguridad en las fases iniciales, pero a medida que la situación mejora en este aspecto, los actores civiles deben asumir el papel protagonista. A lo largo de todo el proceso, la coordinación entre ambos es clave para conseguir un éxito que, en este tipo de operaciones, se mide por el desarrollo, a nivel local, de la capacidad para asegurar los servicios esenciales, una economía viable y una sociedad capaz de tomar sus propias decisiones. A nadie se le escapa que, hoy en día, en Afganistán e Irak el éxito de la intervención internacional se mide, fundamentalmente, por la asunción real de responsabilidades por las autoridades nacionales respectivas y por el grado de mejoría de las condiciones de vida de la población. La seguridad, responsabilidad en última instancia de la fuerza militar, es un paso previo a ambos procesos, pero por sí sola no es un indicador de éxito.

foto: Franceses y afganos.

El reto militar

Para tener éxito, las operaciones de combate necesitan planeamiento temprano, una considerable asignación presupuestaria y personal suficiente. Para las post-conflicto los requerimientos son exactamente los mismos. No haberlas tomado tan en serio como las de combate ha sido la causa de importantes consecuencias no deseadas, no sólo en conflictos como el de Irak sino, en general, en los esfuerzos internacionales por la estabilización y reconstrucción de países en situación de post-conflicto. En concreto, la inestabilidad consecuente a la finalización oficial del conflicto supone un reto para la comunidad internacional en su intento por apoyar la reconstrucción y el desa­rrollo: véase Irak o Afganistán, donde la falta de atención antes de la guerra a las necesidades de seguridad que implicaría la posguerra, propició el surgimiento de un entorno de falta de ella, que dificulta a los actores internacionales la implantación de los necesarios proyectos de reconstrucción y desarrollo, minando los objetivos políticos perseguidos, dificultando el apoyo de la población ante la falta de logros tangibles y dando alas a la insurgencia, alimentada por la insatisfacción de la población y la ausencia de una autoridad nacional efectiva.

Quizá nos convenga a todos recordar algo que parece obvio, y es que la ocupación de territorios es una consecuencia inevitable de las operaciones militares exitosas. Sin embargo, es éste un aspecto al que prestan muy poca atención los teóricos del arte de la guerra; no hay más que comparar el detalle con que, en muchos ámbitos, se estudia la II Guerra Mundial (SGM) y compararlo con la poca atención que se otorga al período posterior de ocupación(3). La experiencia acumulada por las fuerzas armadas en su participación en operaciones de estabilización o post-conflicto no ha sido incorporada a las corrientes principales del pensamiento militar y la falta de memoria histórica a que ello ha conducido es una de las causas de las expectativas que, a todos los niveles, se habían creado en cuanto a la posguerra en los conflictos citados.

(3) Cuando los EEUU empezaron a preparase se dieron cuenta de que carecían prácticamente de la capacidad de gestionar las zonas ocupadas. La primera publicación al respecto data de 1940 y hasta 1942 no hubo un Cuartel General responsable de planear las operaciones relacionadas con la ocupación de territorios. De todas formas, cuando el presidente Roosevelt quiso acelerar el envío de personal de Asuntos Civiles para afrontar estos cometidos, el Pentágono alegó que no podía distraer medios necesarios para los combates que se estaban librando y que la mejor preparación para la posguerra era acabar la guerra rápidamente. Tras la SGM el Pentágono volvió a olvidarse del problema y a concebir soluciones puntuales para cada caso concreto.

Las operaciones post-conflicto requieren un cambio en las reglas de enfrentamiento en la doctrina, técnicas y procedimientos y en la perspectiva con la que se aborda la misión. Se supone que las unidades militares van a ser capaces de pasar de destruir al enemigo, a ganar el apoyo de la población, mientras garantizan un alto el fuego, ayudan a mantener la seguridad y garantizan los servicios públicos. En los casos en que persisten grupos armados resistentes, deben ser capaces de pasar, sin solución de continuidad, de operaciones de combate a otras de asistencia, cuando no tienen que realizarlas simultáneamente. Ejemplos de ello los estamos viviendo a diario.

Ganar la paz es tan importante como ganar la guerra. Sin embargo, los ejércitos occidentales, que han alcanzado una gran eficacia en el segundo objetivo, han desatendido las capacidades necesarias para conseguir el primero. Hoy el reto es lograr el mismo grado de eficacia en este tipo de operaciones y este reto implica introducir cambios profundos en los procedimientos, la organización, el equipo y el adiestramiento de nuestras unidades de combate. Un error crítico en el planeamiento de las operaciones de Irak y Afganistán fue considerar que las post-conflicto requerirían un número menor de fuerzas que para la fase de operaciones decisivas; como consecuencia de ello, se desplegó un número insuficiente de fuerzas que hubo de incrementarse con posterioridad, haciéndose patente que las misiones encomendadas rebasaban las capacidades disponibles. Por otra parte, la organización de las unidades de los ejércitos de la OTAN es, básicamente, análoga a la de las de la SGM, sin que existan organizaciones especialmente diseñadas para el tipo de operaciones que resultan ser las más frecuentes hoy en día. El resultado de todo ello es que nos hemos encontrado con unidades organizadas, equipadas y adiestradas para actuar en conflictos bélicos obrando en un escenario post-conflicto. Se trata de unidades que, obviamente, no reúnen las mejores condiciones para actuar en ese tipo de misión y escenario.

foto: Reunión con líderes locales en Afganistán.

La fuerza de los hechos está introduciendo cambios: el énfasis puesto en los últimos años en las unidades de combate va poco a poco dando paso a una mayor preocupación por otro tipo de necesidades(4). Sin embargo, las operaciones post-conflicto exigen mayores ajustes, tanto en organización como en adiestramiento, haciendo un énfasis muy especial en el conocimiento de las distintas áreas en las que se podría operar, que no debe ceñirse a los factores militares, sino que debe alcanzar a los políticos, culturales y sociales. Esta situación plantea un dilema interesante: ¿necesitamos disponer de unidades específicamente organizadas y adiestradas para este tipo de operaciones?, o, por el contrario, ¿basta con prestar más atención a este tipo de operaciones en la organización y adiestramiento de las existentes?

(4) La necesidad de disponer de unidades adecuadas para este tipo de operaciones ha llevado al US Army recientemente a transformar a unidades de Artillería y de Defensa Antiaérea en otras de Policía Militar y Asuntos Civiles.

Las fuerzas que participan en operaciones post-conflicto pueden ser unidades convencionales adaptadas en su organización, equipo y adiestramiento a este cometido o ser creadas ex professo para ello. Esta segunda opción evidentemente es la más costosa: Las unidades post-conflicto deberían reunir una adecuada combinación de capacidades duras (necesarias para proporcionar seguridad y combatir contra elementos hostiles) y blandas para operar en una ambiente internacional, conjunto y con todo tipo de organizaciones, además de entender a otras naciones y culturas). Para liderar este tipo de unidades se requiere un personal con una formación muy específica, diferenciada de la requerida para el mando de unidades de combate.

Sin embargo, son pocos los que defienden la existencia de este tipo de unidades y no sólo por el coste económico y humano que implicarían. El problema de crear fuerzas específicas para operaciones de este tipo es, entre otros, que los escenarios post-conflicto son normalmente muy volátiles, de forma que no se puede descartar a priori que una fuerza desplegada con misiones de seguridad y reconstrucción acabe empeñada en combates de alta intensidad, sin que la transición entre una situación y otra dé tiempo a incrementar las capacidades de combate de la fuerza. Una fuerza expedicionaria puede verse obligada a realizar simultáneamente ambas misiones y tiene que estar preparada para pasar de una fase de estabilización a otra de combate si la situación lo exige.

Aún reconociendo la complejidad de las operaciones post-conflicto, no podemos abogar por unidades especializadas, sino por un tipo de fuerza equilibrado que reúna una amplia gama de capacidades específicas, conocimiento de la zona de actuación (lengua, cultura y costumbres) y, simultáneamente, capacidades de combate. Una fuerza multiusos, entrenada, preparada y equipada para combates de alta intensidad y operaciones de estabilización y reconstrucción es la más idónea para desenvolverse en ese terreno indefinido, que se encuentra entre los conflictos y la paz plena.

foto: Soldado española por las calles afganas

El reto civil

También en el campo de las organizaciones civiles existen retos importantes en el campo de las operaciones post-conflicto; el primero de ellos es conseguir la unidad de mando. Hoy en día la responsabilidad en las tareas de estabilización y reconstrucción se dispersa entre varias agencias, conduciendo con frecuencia a falta de coordinación, duplicidad de esfuerzos y lagunas en la cobertura de necesidades. Para tratar de paliar esta situación, ha surgido en el seno de las ONU el concepto de misiones integradas (integrated missions), con el que se pretende afrontar el problema de la coordinación entre los distintos agentes implicados en sus misiones.

Con este concepto se pretende avanzar en la coherencia e integración de las actividades de todos los actores implicados en la gestión de conflictos, superando el planteamiento clásico de una operación, en el que se consideran cuatro niveles: político, militar, civil y económico, cada uno con sus objetivos específicos. Este planteamiento parece haberse visto superado por unos conflictos en los que los objetivos de los diferentes niveles se entrecruzan, haciendo imposible abordarlos de forma independiente. Por ejemplo, un elemento esencial de la estrategia militar puede consistir en ganarse a la población, ejecutando para ello acciones de ayuda directa. Es fácil imaginar cómo el desarrollo de esta estrategia puede interferir con la actividad de las organizaciones humanitarias que desarrollan actividades similares, pero guiadas por otros objetivos.

Si bien podemos convenir que, en términos generales, a los actores estatales y multinacionales les toca impulsar la reconstrucción y el desarrollo, a los militares proporcionar seguridad y a las agencias humanitarias atender a las necesidades inmediatas de la población, el hecho es que este teórico reparto de papeles ya no funciona en la práctica, de forma que surgen interferencias y no se consiguen las necesarias sinergias. Para superar esta situación, el nuevo concepto pretende que la actuación de todos los actores citados, sea planeada conjuntamente y dirigida de una forma integrada. La aplicación del concepto acabaría con la situación actual en la que, de hecho, nos encontramos con estrategias políticas, militares y humanitarias que, con demasiada frecuencia, chocan. No se pretende poner a los actores de carácter humanitario bajo la dirección de la ONU, sino coordinar las acciones, de forma que, a la hora de acometer tanto los proyectos de ayuda humanitaria, como los de reconstrucción y desa­rrollo, exista una agenda única, consensuada.

Teóricamente hay poco que objetar a esta idea que, evidentemente, permitiría ahorrar esfuerzos, ganar en eficacia y, en escenarios como Afganistán, ayudaría a todos los actores implicados mejorar las condiciones de seguridad en las que realizan sus trabajos. Sin embargo, la realidad es mucho más compleja. En primer lugar, un requisito previo a esta actuación integrada es que objetivos, principios y estrategias sean compartidos por todos los actores implicados. Puede ser que, en términos generales, esto sea así y podamos convenir en que estados, organizaciones internacionales y actores no estatales persiguen los mismos objetivos finales: la reconstrucción de Afganistán y el establecimiento efectivo de un gobierno legítimo es, posiblemente, un objetivo que todos suscribi­rían. Pero la realidad muestra que, al entrar en el detalle de las estrategias y las prioridades, las fisuras son más que frecuentes y hacen que, de hecho, sea difícil hablar de objetivos y estrategias comunes. En Afganistán, mientras para unos la prioridad son las operaciones de contrainsurgencia, para otros la reconstrucción y el desarrollo deben ser el objetivo,... no siempre es posible encontrar una postura común, lo cual hace imposible integrar esfuerzos. Todo ello sin entrar en el espinoso asunto de las diferentes estrategias nacionales, a las que se debería renunciar a favor de una única común: todo un sueño.

Una vez que finaliza un conflicto, las agencias internacionales serán las principales garantes de la seguridad, el orden público y los servicios esenciales. Sin embargo, esta situación debe ir derivando hacia otra en la que su ayuda sea cada vez menos necesaria. Vale la pena repetir aquí el razonamiento que a este respecto hace el coronel Rafael Roel Fernández, jefe del Equipo Recons­trucción Provincial (PRT) español en Qala e Naw entre octubre de 2006 y marzo de 2007: La misión del PRT puede alargarse en el tiempo, pero no puede sustituir indefinidamente a las autoridades afganas en la asunción de sus responsabilidades de reconstrucción y de seguridad para estabilizar la zona. La acción de choque llevada a cabo en el ámbito del desarrollo por el componente civil y CIMIC del PRT debe transferirse progresivamente a la sociedad civil afgana y a las organizaciones de desarrollo. Del mismo modo, la seguridad policial y militar no puede depender indefinidamente de la presencia extranjera de ISAF. Corresponde a las autoridades afganas desplegar y mantener fuerzas de seguridad capaces de atender el orden público, la insurgencia y las acciones terroristas(5).

(5) Rafael Roel Fernández, coronel del Ejército de Tierra; ARI Nº 6/2008; 8 de enero de 2008; La contribución del Provincial Reconstruction Team (PRT) español de Qala e Naw a la reconstrucción y desarrollo de Afganistán.

Revista Defensa nº 379, noviembre 2009, Javier M. M.


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