Por Samuel Morales Morales*
Durante los últimos años, el ascenso de China ha sido evidente en todos los ámbitos, llegando a constituirse sin ningún tipo de dudas en una potencia de orden global. Sin embargo, la evolución de sus aspiraciones hacia el entorno marítimo es más reciente y está provocando diferentes reacciones en el ámbito internacional, situando al Mar de China como una zona de posible enfrentamiento entre los Estados Unidos, la potencia marítima del Pacífico tras la Segunda Guerra Mundial; y China, un aspirante con claras ambiciones en este ámbito.
Henry Kissinger, en su libro China, afirma que quien pretenda comprender el papel en el mundo en el siglo XXI de China, tiene que empezar valorando el contexto tradicional del país, que históricamente ha mantenido sus reivindicaciones territoriales con límites en las orillas de los mares y que a pesar del desarrollo en el mundo de la náutica de la dinastía Song (960-1279) y de las exploraciones llevadas a cabo durante los primeros años de la dinastía Ming por el almirante Zheng a Java, la India, el Cuerno de África o el estrecho de Ormuz; optó por retirarse voluntariamente en 1433 del ámbito de la exploración naval en defensa de sus fronteras continentales.
Durante los últimos años se ha podido asistir a un auge de la tensión provocada por las diferentes reclamaciones territoriales entre diversos países en el Mar de China[1], y más recientemente con la construcción de islas artificiales y la reclamación de la soberanía asociada a ellas. Sin embargo, no ha sido hasta la publicación de su Estrategia Militar en mayo de este mismo año, cuando el Ejército de la República Popular de China ha mostrado una ambición más global en el ámbito marítimo. Esta Estrategia Militar, que presenta un enfoque global frente a los anteriores documentos de similares características que presentaban un carácter más sectorial, no sólo está orientada hacia la defensa territorial, sino que apoya el papel de China en ámbitos como el económico y el político.
La creciente influencia de China en la región de Asia-Pacífico, el desarrollo de sistemas de armas de negación de área -conocidos en inglés como Anti-Access/Area Denial (A2/AD)-, y unas crecientes aspiraciones en el ámbito marítimo, materializadas no sólo por las antedichas reclamaciones territoriales, sino también por el creciente despliegue de medios navales militares y civiles en la región, y el establecimiento de acuerdos bilaterales con otros países para permitir el uso de sus instalaciones portuarias, tanto en la región del Océano Pacífico, como en el Océano Indico dando lugar a lo que ha sido conocido como “el collar de perlas”; han provocado un sinfín de suspicacias en los países de la región y también en los Estados Unidos, única potencia marítima en la zona tras la Segunda Guerra Mundial.
En este contexto, la Administración Obama inició un giro estratégico hacia Asia con la publicación de la Revisión Cuatrienal de la Defensa de 2014, que fue reforzado con eldiscurso del Presidente de los Estados Unidos en la Academia Militar de West Point en mayo de 2014, y posteriormente con la publicación de la Estrategia de Seguridad Nacional del año 2015. Giro que, en el ámbito de la seguridad marítima, ha ofrecido un nuevo episodio con la publicación de la Estrategia de Seguridad Marítima para la región de Asia-Pacífico a finales del mes de julio.
La estrategia de seguridad marítima de los estados unidos en la región de Asia - Pacífico
La Estrategia de Seguridad Marítima para la región, publicada por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos, presenta en su desarrollo un análisis del contexto estratégico y plantea los objetivos nacionales a alcanzar y las líneas de esfuerzo del Departamento de Defensa para garantizar la seguridad marítima, en una región donde los Estados Unidos mantienen intereses económicos y de seguridad.
El entorno estratégico
El entorno estratégico regional, de acuerdo a esta nueva Estrategia, se caracteriza de forma general por haber mantenido un notable desarrollo económico y un evidente equilibrio en el ámbito de la seguridad, convirtiéndose en una de las regiones más importantes en el ámbito global, con una especial relevancia en el ámbito marítimo, ya que a través de ella discurre una gran parte del comercio mundial de contenedores y de los flujos energéticos internacionales. No obstante, la Estrategia hace hincapié en el hecho de que el rápido crecimiento económico, unido a una modernización generalizada en el ámbito militar y a la multitud de demandas territoriales que se producen en su seno, han incrementado la amenaza de que pueda producirse un conflicto armado entre países; que se une a otras ya existentes, de carácter no tradicional, como los tráficos ilícitos de todo tipo, la piratería y los desastres naturales.
Al analizar las características del entorno estratégico, la Estrategia centra su atención en las reclamaciones territoriales entre los diferentes Estados, la modernización de los medios navales, tanto militares como de las agencias de seguridad civiles y en los desafíos a los que se enfrenta la región en el ámbito marítimo.
Las reservas energéticas y el potencial pesquero de la región se sitúan en el origen de las múltiples reclamaciones territoriales que se concentran en esta región, que el documento revisa de forma somera. En términos generales, los Estados Unidos no toman posición frente a ninguna de las reclamaciones territoriales en curso en la región, que espera sean resueltas de forma pacífica, aunque sí reconocen de forma expresa la administración japonesa de las Islas Senkaku[2].
Por un parte, en el Mar de China Meridional la Estrategia apunta a las acciones y retórica de China como uno de los principales elementos de inestabilidad ya que, en opinión de la Administración estadounidense, no existe claridad sobre la naturaleza de sus reclamaciones territoriales. Además, entre las reclamaciones existentes se encuentran algunas que se oponen a los acuerdos internacionales en vigor en lo relacionado con el derecho de paso inocente y el desarrollo de actividades militares, por parte de terceros Estados, en las Zonas de Exclusión Económica (ZEE) [3].
Por otra parte, en el Mar de China Oriental el principal foco de inestabilidad es situado en las reclamaciones territoriales de Japón y China sobre las Islas Senkaku. La Estrategia considera que las reclamaciones de China no se ajustan al ordenamiento jurídico internacional y condena expresamente la declaración de Zonas de Identificación de Defensa Aérea y el uso inapropiado de los medios de las agencias de seguridad marítima de carácter civil.
El crecimiento económico y el incremento de las reclamaciones territoriales ha dado lugar a una rápida modernización de los medios militares y civiles responsables de la seguridad marítima en la región. Esta proliferación de medios navales incrementa el riesgo de que pueda producirse algún tipo de conflicto entre los diferentes Estados. Nuevamente la Estrategia señala directamente a China al hacer referencia expresa a la modernización tanto de sus medios militares, como los de sus agencias civiles. Esta modernización, establece el documento, no se dirige exclusivamente a contrarrestar la tecnología militar de los Estados Unidos, o a hacer frente a un potencial conflicto con Taiwán, sino también a apoyar el carácter expedicionario del Ejército Popular de Liberación.
En cuanto a los desafíos que enfrenta la región en el ámbito marítimo, la Estrategia centra su atención en el creciente empleo de medios no militares con la intención de coaccionar a terceras partes, las maniobras peligrosas en la navegación aérea y marítima por parte fundamentalmente de medios militares, las reclamaciones territoriales y la construcción de islas artificiales. En todos estos aspectos, nuevamente, el documento señala a China como el actor más activo en la región. En concreto, confiere una gran importancia a la construcción de islas artificiales, ya que las eventuales instalaciones que podrían llegar a albergar podrían proporcionar una capacidad de proyección estratégica importante a este país en el Mar de China Meridional.
Objetivos y Líneas de Esfuerzo
Ante este entorno estratégico, el Departamento de Defensa de los Estados Unidos plantea tres objetivos en el entorno marítimo y cuatro líneas de esfuerzo que contribuyan a su consecución. Los objetivos establecidos son: la salvaguarda de la libertad, en sentido amplio, en las aguas internacionales de la región; la disuasión frente intentos de coacción o conflictos; y la promoción del respecto al derecho y convenciones internacionales[4]. Para alcanzar estos objetivos, el Departamento de Defensa establece cuatro líneas de esfuerzo que permiten una aproximación integral a la situación y requieren el apoyo de otros Departamentos de la Administración estadounidense.
La primera línea de esfuerzo se orienta hacia el refuerzo de las capacidades militares en la región con objeto no sólo de contribuir a alcanzar un nivel de disuasión que evite el desarrollo de conflictos o la ejecución de acciones coercitivas, sino también para ofrecer una respuesta eficaz ante cualquier amenaza si fuese necesario. Esta línea se fundamenta en el desarrollo y modernización de capacidades (Investments and Capabilities), el despliegue de medios sobre la base de un modelo más distribuido (Force Posture) y la realización de ejercicios de adiestramiento, tránsitos y operaciones, bien de forma unilateral, bien de forma combinada con socios y aliados, que refuercen la presencia en la región (Operations, Exercises and Training).
La segunda línea de esfuerzo se orienta hacia la construcción de alianzas y el incremento de capacidades de los países de la región, todo ello para incrementar las capacidades de seguridad marítima regional y alcanzar un elevado conocimiento del entorno marítimo (Maritime Domain Awareness) que faciliten las respuestas de forma oportuna y eficaz ante los desafíos existentes.
La tercera línea de esfuerzo se orienta hacia la reducción del riesgo a través de dos direcciones. La primera centrada en las relaciones bilaterales con China que son definidas sobre la base de la cooperación, pero también de la competición; y la segunda centrada hacia la toma de medidas que permitan reducir los riesgos en toda la región a través de mecanismos como reuniones entre partes, protocolos de actuación comunes, etc.[5]
La cuarta y última línea de esfuerzo se orienta hacia la construcción de una arquitectura regional de cooperación que promueva los convenios y protocolos internacionales. El documento destaca fundamentalmente en este ámbito a la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y a su reunión de Ministros de Defensa (Defense Ministers Meeting Plus - ADMM-Plus).
Valoración
El entorno marítimo de la región Asia-Pacífico se vislumbra como una arena donde comienzan a confluir dos dinámicas opuestas. De un lado, el intento de mantener el statu quo vigente por parte de los Estados Unidos, única potencia naval en la región tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial. De otra parte, la renovada orientación de China hacia las aguas oceánicas con una visión más global, acorde a su realidad política y económica actual.
Si bien es cierto que no puede esperarse a corto plazo que China desarrolle unas capacidades marítimas oceánicas que puedan enfrentarse a las que poseen los Estados Unidos, el desarrollo de los acontecimientos en la región puede dar lugar a incidentes no previstos, que junto con la percepción de las diferentes sociedades y el momento político particular de cada uno de los Estados, pueden dar lugar a incrementos puntuales de tensión.
El anunciado giro estratégico de los Estados Unidos hacia Asia se materializa con la publicación de esta Estrategia en un ámbito predominante en la región, el marítimo. A juicio subjetivo, las reiteradas referencias a China en el documento parecen conferirle un objetivo general más orientado a su contención que al fomento de la seguridad marítima regional.
China defiende a ultranza su esencia, la soberanía estatal y su corolario, el principio de no injerencia. En este sentido, China no es tanto una amenaza a los pilares del orden internacional como un desafío a las potencias tradicionales del sistema interestatal y al reparto de poder que operan en alguna de las instituciones secundarias del orden[6]. Evitar el dominio estadounidense en Asia es una de las grandes preocupaciones exteriores chinas, especialmente desde que en 1999, Estados Unidos, reconociendo que la parte del león de la historia política y económica del siglo XXI se escribiría en Asia, formulara la estrategia del reequilibrio o del giro asiático.
Por otra parte, el “momento histórico” que vive China, fundado en su desarrollo político y económico, así como en una gran estabilidad en el ámbito continental, le ha llevado a afrontar un retorno al entorno oceánico con el objetivo de garantizar su desarrollo; en lo que parece ser un rumbo de colisión con los Estados Unidos, la única potencia naval en la región desde el final de la Segunda Guerra Mundial, que previsiblemente pondrá una gran energía en evitar cualquier minoración en su carácter hegemónico.
La interdependencia en múltiples ámbitos, fundamentalmente el económico, entre China, Estados Unidos y el resto de países, no sólo en la región, sino también en el resto del mundo, hacen necesario un entorno de colaboración y construcción de confianza mutua en el que China debe hacer énfasis en el carácter defensivo de sus acciones, y Estados Unidos debe dejar de considerar cualquier avance de China como una acción ofensiva. Tal como escribió Kissinger en The New York Times “Esta generación de líderes tiene la oportunidad de construir las relaciones a través del Pacífico a partir del modelo de destino común, de modo similar a como se hizo con las relaciones a través del Atlántico después de la guerra [Segunda Guerra Mundial]”[7].
*Samuel Morales Morales. Departamento de Seguridad Nacional. Presidencia del Gobierno (España).
[1] China mantiene reclamaciones sobre las islas Senkaku con Japón, sobre las islas Paracelso son Vietnam con Filipinas y Taiwán en el arrecife de Scarborough; y con Filipinas y Taiwán en las islas Spratly.
[2] Las islas Senkaku son denominadas por las autoridades chinas como islas Diaoyu.
[3] De acuerdo a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el derecho de paso inocente se entiende como el derecho de los buques de todos los Estados a atravesar el mar territorial de un Estado sin penetrar en las aguas interiores ni hacer escala en una rada o una instalación portuaria fuera de las aguas interiores; o dirigirse hacia las aguas interiores o salir de ellas, o hacer escala en una de esas radas o instalaciones portuarias o salir de ella (Artículo 18.1). Por otra parte, la utilización exclusiva de la alta mar con fines pacíficos, establecida en el artículo 88, no limita el desarrollo de maniobras militares. Disponible en:
http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/convemar_es.pdf
[4] La Estrategia hace un llamamiento expreso al respeto a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, a pesar de Estados Unidos no ha ratificado la antedicha Convención. Disponible en:
http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm(Consultado el 4 de septiembre de 2015).
[5] Actualmente existen en la región una variedad de mecanismos orientados hacia la reducción del riesgo tales como, entre otros: Military Maritime Consultative Agreement(MMCA), Shared Awareness and Deconfliction meetings (SHADE), Code for Unplanned Encounters at Sea (CUES) y Memorandum of Understanding (MOU).
[6] Ángels Pelegrín y Helena Torroja, China hoy. Claves para entender su posición en el tablero internacional, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid, 2014.
[7] Eugenio Bregolat “Más sobre las relaciones China-Estados Unidos”, Política Exterior, Noviembre-Diciembre 2013.
