Durante siglos se consideró que las compras militares tenían unas características específicas que aconsejaban sacarlas del marco general de la contratación pública. Desde la creación de la Comunidad Económica Europea, se estableció también un régimen excepcional para los contratos públicos de adquisición de material de defensa.
Incluso, y producto de la íntima relación entre los arsenales y fábricas militares con la institución castrense, con una relación de propiedad y control, se establecieron convenios específicos INI (Instituto Nacional de Industria)-Defensa para que los suministradores actuaran como órganos internos del Ministerio de defensa.
Las razones para la excepcionalidad de la contratación militar no estaban en disminuir la competencia, ni distorsionar el mercado -ya de por sí bastante-, ni disminuir la transparencia y objetividad. La razón era mucho más profunda: la íntima relación entre la soberanía nacional y la autonomía estratégica.
Esta dependencia tiene unos importantes extra costes, pero si consideramos lo que está en juego, entenderemos que el disponer de capacidades industriales y tecnológicas propias, el sostenimiento total sin cajas negras de los sistemas que operamos, la generación de un tejido industrial y de empleo de calidad y el peso estratégico y económico de los países exportadores de material de defensa, son razones muy de peso que llevaron a que esta excepcionalidad se mantuviera.
Sin embargo, la Unión Europea decidió en 2009 suprimir esta excepcionalidad, siendo la única organización política del mundo que ha equiparado la adquisición del futuro sistema de combate aéreo (FCAS) con la de material de oficina. Con la perspectiva de trece años, se observa claramente que dicha medida no pretendía reducir la distorsión del mercado, ni abaratar los costes, ni aumentar la transparencia.
Su único objetivo era basar el mercado europeo de defensa en una capacidad competitiva que solo tienen 4 países en Europa, conduciendo al resto a un esfuerzo de consolidación desde una situación de inferioridad, renunciando a capacidades para poder ser miembros del club, sin que se entiendan muy bien sus ventajas.
¿Por qué digo que no ha servido a sus fines? Al contrario de lo que podía pensarse, el proceso de consolidación industrial en Europa fue mucho más sólido antes de esta reforma que después. Ningún país renunció a capacidades propias y las alianzas creadas entre industrias de varios países coinciden en el principio de que nunca se resta, lo que va en contra de toda lógica de mercado.
Se genera un proyecto de corbeta, otro más de los muchos programas navales que nacen en Europa cada cierto tiempo, pero ningún astillero anuncia que dejará de construir e integrar corbetas para conseguir las supuestas y necesarias economías de escala. Todos los grandes contratos de sistemas de la última década han priorizado las capacidades nacionales.
Alemania sigue comprado vehículos germanos y Francia galos y España españoles. Cuando se adquieren productos de los que se carece de capacidad se incide en la participación industrial, como vemos en República Checa, Polonia, Dinamarca, Alemania, Reino Unido y Rumanía, por citar algunos ejemplos.
Donde se ha producido un proceso de integración, como es el caso de Airbus, vemos que se sacrificaron capacidades en el socio más débil, especialmente cuando nos referimos a ingeniería de diseño y producción, así como al liderazgo comercial, por una lógica aplastante que es ser más competitivos.
¿Una empresa francesa o alemana más fuerte es mejor para nuestra industria y soberanía nacional?
La respuesta es obvia. Es evidente que los esfuerzos por preservar capacidades en el grupo cada vez son más complicados para los intereses de nuestro país. Luego viene cómo vestir el proceso, y aquí tenemos todo tipo de soluciones: desde nuevos diseños, UTE, AIE, etc. Pero lo más significativo, y es un remanente del antiguo régimen, son los convenios que subsisten con empresas públicas y de origen público, que en este último caso resulta mucho más curioso.
En 1962 se publicaron dos interesantes libros sobre la problemática de las compras de sistemas militares en Estados Unidos. The changing patterns of defense Procurement, editado por el Departamento de Defensa, y The weapons acquisition process, de Merton J. Peck y Frederic Scherer. El problema entonces eran los altos extra costes y la situación de privilegio que en la negociación tenían las empresas adjudicatarias de los contratos.
Por ejemplo, en los submarinos de la Clase George Washington se produjeron 35.000 cambios en los primeros siete años de contrato; en el avión F-111 se implementaron 394.922. La capacidad del Gobierno para negociar precios una vez inmersos en el programa era muy reducida. Por ejemplo, el coste del misil Maverick pasó de 90 a 360 millones en solo tres años, gracias a 300 cambios contractuales. Todos los programas con precios fijos sufrían incrementos notables, originando lo que el premio Nóbel Galbraith denominaba el complejo militar industrial, del que alertó el propio presidente Eisenhower.
Se pasó a un sistema de costes incurridos y un beneficio, bajo esquemas de auditorías de costes que acabaron externalizándose y disparándose. Fue el que implantó España. La consecuencia es que los costes se incrementaban sin ningún incentivo para ser contenidos y por las subcontrataciones, sin que existieran estímulos para deducir costes, con el agravante de que en muchos casos en lugar de repercutir en quien hacía el esfuerzo se repartía con el cliente, que no había hecho nada en concreto.
La Comisión Europea pensó que la solución sería aumentar la competencia, pero es muy difícil promoverla en una partida de ajedrez. El hecho real es que este sistema ha fracasado. ¿Qué solución nos queda? La redacción de las necesidades estratégicas o a largo plazo. Cuando definimos qué necesitamos debemos tener en cuenta las restricciones económicas; porque acabamos proyectando programas infradotados a propósito para encajarlos, en la seguridad de que cuando se lancen ya serán actualizados, dada su teórica necesidad.
La redacción de los pliegos y cómo de cerrados y abiertos sean, dependerá de lo que ocurra después. Deben dirigirse a capacidades y no a definir todos los elementos, porque no solo supone una gran rigidez, sino que, con el conocimiento parcial de los compradores, habrá requerimientos imposibles. La relación entre comprador y empresas debe ser comercial, sin supervisión de la gestión, que excede del cometido básico del primero.
Nunca la administración tendrá suficientes recursos y conocimientos para una auditoría completa y efectiva de un proveedor, distinguiendo las compras de propiedad industrial, I+D, importaciones, costes propios, etc. Por muchos recursos que dediquemos, el EBITDA de las empresas es superior al margen que se le impone en los programas.
Es hora en Europa de hacer una revisión general de los procesos para incrementar eficiencia, fomentar el desarrollo de programas, impulsar la cooperación sin que sea a precio de oro y mantener capacidades estratégicas. España, con una industria madura y un gran peso económico y estratégico lo debe poner como objetivo básico de su política industrial. (Enrique Navarro Presidente MQGloNet)
