La Política de Seguridad y Defensa Común y el dilema del prisionero

Por Fernando Valdés*

"Los hombres sólo aceptan el cambio resignados por la necesidad y sólo ven la necesidad durante las crisis" (Jean Monnet, Argel 1943).

Comencé a trabajar en este artículo para el Grupo de Estudios en Seguridad Internacional interesado por los resultados del Consejo Europeo de diciembre de 2013, la futura elección al Parlamento Europeo en mayo de este año y una coyuntura fiscal y presupuestaria con efectos evidentes en las capacidades de defensa de los Estados Miembros. Lo concluyo indignado por las atrocidades cometidas por el autoproclamado Estado Islámico, sorprendido por la intensidad del conflicto en Ucrania y escéptico por el recorrido de las medidas adoptadas por la OTAN en su cumbre de Cardiff.

Acostumbrados como estamos a redirigir nuestra atención persiguiendo el vertiginoso ritmo que marcan los titulares de los medios de comunicación, es indudable que éstos son momentos de profunda incertidumbre, donde la inestabilidad e inseguridad marcan la agenda internacional. Serán pocos los valientes que en la situación actual quieran dedicar su tiempo al ejercicio de la prospectiva con ciertas garantías de éxito.

En un contexto como este, en el que además ningún Estado Miembro dispone de los recursos necesarios para mantener y mejorar todas sus capacidades militares, cabría esperar un renovado impulso europeísta por parte de las instituciones comunitarias y de todos los Estados Miembros en pos de un marco estructurado y permanente de cooperación en defensa.

La Política de Seguridad y Defensa Común (PSDC) se ha convertido en una difícil ecuación cuyo resultado depende de cómo se despejan tantas y tan complejas variables como: el encaje de la PSDC en la OTAN, el euroescepticismo de Estados Miembros clave en materia de defensa como Reino Unido), la fragmentación de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa europea, la reivindicación de la soberanía de los Estados en un ámbito tan sensible como la defensa, el nacionalismo económico propenso a preservar en algunos países el control público de la industria de defensa, la crisis presupuestaria y lo costoso de los nuevos programas militares, o el limitado papel de la Comisión Europea en esta política.

Han sido muchas las ocasiones en las que hemos escuchado la célebre cita de Robert Schuman sobre el proceso de construcción de la comunidad europea y que mejor ejemplifica el acervo comunitario: “Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho”. No obstante, pareciera que en materia de defensa todavía estamos lejos de alcanzar esa solidaridad de hecho, y ello a pesar de las amenazas y riesgos que se ciernen sobre el espacio europeo. Siendo el de defensa uno de los primeros proyectos comunitarios, la fracasada Comunidad Europea de Defensa fue un proyecto adoptado en 1952 por los seis países fundadores de la anterior Comunidad Europea del Carbón y del Acero con el fin de dar un paso definitivo en la integración militar y defensiva de Europa; es probablemente a día de hoy, junto con la exterior, una de las políticas públicas menos integradas a nivel europeo.

La Política de Seguridad y de Defensa Común sustituye a la antigua Política Europea de Seguridad y de Defensa. El Tratado de Lisboa, en 2007, cambia su denominación dedicando a esta política una nueva sección en los tratados constitutivos. En consecuencia, el Tratado de Lisboa marca la importancia y la especificidad de la PSDC que sigue siendo parte integral de la Política Exterior y de Seguridad Común. Además de este nuevo reconocimiento, el Tratado de Lisboa introduce nuevas disposiciones cuyo objetivo es el desarrollo de la PSDC. Efectivamente, el Tratado de Lisboa, en su artículo 42.2, establece como objetivo la progresiva definición de una política común de defensa de la Unión que conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad. De este modo, los Estados miembros pueden participar en misiones conjuntas, y quedan en lo sucesivo vinculados por una cláusula de defensa mutua. Además, la modificación del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea otorga más medios y facilidades para cooperar, sobre todo a través de la Agencia Europea de Defensa (de carácter intergubernamental), o a través de la aplicación de una cooperación estructurada permanente.

A pesar de todo este corpus legislativo, hay un consenso generalizado sobre el escaso avance de la PSDC desde 2007. Ante la incapacidad de algunos Estados Miembros, si quiera los más europeístas, de articular una cooperación estructurada permanente en materia de defensa, se han consolidado desde entonces dos fórmulas intermedias de cooperación: la cooperación regional y la fórmula conocida como pooling and sharing.

NORDEFCO (Nordic Defense Cooperation), la cooperación de los países del Benelux, o la cooperación de los países Visegrad (Polonia, Eslovaquia, Hungría y República Checa), son sólo algunas expresiones de esa primera fórmula intermedia de cooperación regional en materia de defensa. Coincide con que en estas plataformas participan países medianos o pequeños para los que la cooperación ya ha dejado de ser una opción, convirtiéndose en la única alternativa a la pérdida de capacidades nacionales provocada por los recortes en los presupuestos militares. El ex ministro noruego de Defensa y ex Ministro de Asuntos Exteriores, Thorvald Stoltenberg, estableció la relación entre la contracción de las fuerzas armadas a nivel nacional y la limitación de las capacidades de defensa y por ende de las opciones políticas, afirmando que esta relación ya estaba teniendo lugar en los países nórdicos: "Esto ilustra una tendencia más amplia, en la que los países pequeños, seguidos más tarde por otros más grandes, se enfrentarán a la elección entre una alianza militar con sus vecinos o abandonar un concepto moderno de capacidades de defensa, con todas las consecuencias políticas que pueda suponer” (Regional Cooperation in Support of an inclusive European Defence, Capitán Pieter-Jan Parrein, Royal Higher Institute for Defence).

Aunque la coyuntura fiscal y presupuestaria ha obligado a todos los Estados Miembros a priorizar las políticas públicas que salvan de los recortes, y sin ánimo de enjuiciar el lugar de la defensa en esa lista, no es menos cierto que las capacidades militares son parte indisociable del ejercicio legítimo de la política. Tener suficientes capacidades refuerza la posición de la política internacional de un Estado. Puede ocurrir que ante la ausencia de un verdadero proyecto de defensa común y la amenaza cierta para los Estados medios y pequeños de una política de defensa a dos velocidades, se consoliden en el seno de la Unión Europea proyectos muy ambiciosos de cooperación regional, caso de la cooperación de las armadas holandesa y belga. Este escenario no haría sino probar el fracaso de la PSDC y fragmentar aún más las opciones internacionales de la Unión.

La otra fórmula es el polling and sharing, concepto homólogo al de smart defense en el ámbito de la OTAN, y que incluye dos términos que en materia de defensa significan: A) de un lado que uno o más países ofrecen a sus socios su capacidad o equipo militar (como el transporte aéreo por ejemplo), o emprenden una tarea para ese otro país en el caso de compartir osharing. Si esto ocurre en una base permanente, los socios beneficiarios pueden reducir o suprimir esa capacidad y ahorrar en costes. B) Y por su parte, el pooling o juntar capacidades, también implica que una capacidad nacional se proporciona a otros países. Se crea una estructura multinacional configurada para poner en común estas contribuciones y coordinar su implementación. Esta fórmula ha acaparado buena parte de la atención de la Agencia Europea de Defensa en los últimos años, consensuando una larga lista de proyectos en los que los Estados Miembros pueden cooperar, y que va desde el entrenamiento de pilotos de helicóptero a las comunicaciones militares vía satélite (EDA’s Pooling & Sharing, Agencia Europea de Defensa).

Para que esta fórmula tenga éxito se necesita una serie de factores o condiciones previas como son: una cultura estratégica similar, la proximidad regional, países y fuerzas armadas de un tamaño parecido, la misma comprensión de los objetivos de cooperación, confianza y solidaridad entre los socios, así como condiciones de competencia equitativas para las industrias nacionales de defensa. De todas estas condiciones, las que se han demostrado más complicadas de alcanzar han sido la confianza entre las partes y la negociación de los términos de participación en el proyecto de las industrias de defensa. Si bien el pooling and sharing se ha constituido en una suerte de acervo comunitario en materia de defensa, obligando a los Estados Miembros que participan de ella a adaptarse a  nuevos marcos de cooperación táctica y operativa, sigue estando lejos de ser el germen de una defensa común, incapaz de fomentar la cooperación estratégica o cuestionar el concepto de soberanía los Estados-Nación.

Además, es preciso mencionar uno de los principales riesgos de la sobreexposición de las fuerzas armadas a este tipo de cooperación: la especialización. La especialización de roles tiene lugar cuando un Estado renuncia a ciertas capacidades y se concentra en otras. Muchos Estados europeos se niegan a especializarse, ya que tienen miedo a la dependencia. Sin embargo, la especialización de funciones ya está ocurriendo, aunque involuntariamente, de forma no coordinada y con preocupantes consecuencias para la capacidad de todos los socios (Pooling and Sharing in the EU and NATO, European Defence Needs Political Commitment rather than Technocratic Solutions, Christian Mölling - German Institute for International and Security Affairs). Un verdadero proyecto de defensa común coordinaría esa especialización y construiría un único espacio europeo de capacidades. Para ello es inevitable el compromiso de los Jefes de Estado, un compromiso político que secunde y amplifique los avances de la Agencia Europea de Defensa.

Con estos antecedentes se llegó al Consejo Europeo de diciembre de 2013, un Consejo muy esperado por lo que supuso la recuperación de la defensa en la agenda de los Jefes de Estado. La Comunicación de la Comisión Europea “Hacia un sector de defensa y seguridad más competitivo y eficiente”, publicada en julio de 2013, ya contemplaba propuestas y acciones específicas para el futuro de la industria y el mercado europeo de la defensa.

El debate del Consejo Europeo se organizó en tres grandes bloques o clusters: 1) incrementar la eficacia, visibilidad e impacto de la PCSD; 2) impulsar el desarrollo de capacidades de defensa; y 3) reforzar la industria europea de defensa. No obstante, tanto el tono como el contenido de las conclusiones del Consejo fueron muy limitados, aun cuando la intención era ser asertiva.

En la clásica jerga de la UE, el Consejo "da la bienvenida a" una serie de propuestas para desarrollar las capacidades en las siguiente áreas: Remote Piloted Aircraft Systems (RPA), AAR (Air to Air Refueling), Comunicación Gubernamental por Satélite y Ciberdefensa, así como el apoyo para la investigación y desarrollo de sistemas duales. Todo ello “invitando" a los órganos de la UE a coordinar y adoptar nuevas medidas relacionadas con la financiación de la UE de misiones civiles, promover la transparencia en la planificación de la defensa y el apoyo a las PYME del sector. Así pues, las conclusiones del Consejo pueden resumirse en una llamada a los Estados Miembros a compartir recursos, así como una mayor exigencia en la armonización de los requisitos y certificaciones militares, y un aumento de la cooperación en la búsqueda de una mayor eficiencia y coherencia de las políticas (Whither the EU Internal Defense Market? Thinking Beyond “Pooling and Sharing”. Avascent). Unas conclusiones en absoluto menores a sabiendas de la dificultad que entraña la puesta en común de las opiniones e intereses de los 28 socios europeos, pero que no cumplen con las ambiciones del sector más europeísta.

A las conclusiones de ese Consejo le ha seguido una nueva comunicación de la Comisión Europea el pasado 26 de junio de 2014, en donde se recoge la hoja de ruta para la aplicación del plan hacia un sector de seguridad y defensa más competitivo y eficiente. En esta nueva comunicación: i) se establecen compromisos más concretos para incrementar la eficiencia del mercado interior de la defensa, estableciendo controles más rigurosos en la aplicación de las dos directivas europeas de 2009 para liberalizar dicho el mercado (en concreto la Directiva 2009/81/CE); ii) se promueve a través de la normalización y la certificación una industria de la defensa más competitiva; iv) se fomenta el potencial de la investigación y la innovación del material de doble uso, abriendo fuentes de financiación comunitaria para ello; y 4) y se identifican capacidades a desarrollar de forma común. Habrá quien piense, no sin razón, que a falta de un mayor compromiso político, buenos son los avances que se están produciendo a nivel operativo. Sin embargo, ante lo exigente del panorama internacional, la pérdida de influencia de la Unión Europea en muchos de estos frentes, y la incierta recuperación económica de los Estados Miembros, estos pasos resultan insuficientes y muestran la escasa confianza entre los socios.

Soberanía, confianza y el dilema del prisionero

Hay quienes opinan que esta falta de concreción del proyecto de defensa común se debe precisamente al hecho de que la defensa se encuentra en la esencia misma de la soberanía del Estado. Para Jean Bodino, uno de los principales teóricos de este  concepto, la soberanía se concibe como el poder único, fuente exclusiva de todas las facultades de acción del Estado que en su acción no reconoce otros límites que los que él mismo se impone voluntariamente. La defensa no es sino el instrumento natural para hacer cumplir esa acción legítima del Estado, una acción independiente y autónoma. La cesión de la defensa a favor de la  Unión Europea, como entidad supranacional, se concibe por muchos como la cesión previa al desmantelamiento de la moderna noción del Estado-Nación.

Sin embargo, no son pocos quienes en la coyuntura actual de incapacidad en materia de seguridad de los Estados Miembros, proponen diferenciar esa noción moderna de soberanía, asociada a la autoridad independiente, con otro concepto de más actual soberanía vinculado con la capacidad de actuar y ofrecer resultados y una seguridad eficaz al conjunto de la sociedad europea. Es este concepto, mucho más ligado a la legitimidad del Estado y su gobierno, el que inexorablemente ha de llevar a los Estados europeos a profundizar en la cooperación y convertir estas primeras experiencias tácticas en un proyecto de defensa común.

Es evidente que la austeridad aumenta la dependencia de defensa dentro de Europa. La concepción de soberanía que los Estados miembros siguen manteniendo no les permite reconocer las dependencias ya existentes en materia de defensa, y por lo tanto, dificulta la gestión de las instituciones europeas. La soberanía para la mayoría de Estados Miembros no significa ser capaz de actuar con eficacia, con el fin de resolver los problemas de sus sociedades y ciudadanos. Por el contrario, soberano, para muchos, sigue significando controlar la decisión final, aunque ello impida o disminuya el desarrollo de una capacidad común que bien podría solucionar sus propios problemas.

Así, se confirma que todavía los Estados Miembros prefieren, a pesar de las amenazas que afectan a su acción exterior e interior, la autonomía frente a la capacidad. Al hacer esto, ya sea conscientemente o no, los Estados en realidad pretenden ser capaces de hacer frente de forma individual a los riesgos y amenazas que comprometen su seguridad y mantenerlos lejos de sus territorios, personas y sistemas políticos. Por ello no resulta extraño que, manteniendo presente esa concepción de soberanía, los Estados Miembros eviten hablar y mucho más cooperar o especializarse de forma coordinada en materia de defensa.

La aceptación de esta especialización supone reconocer que ya no puede asegurar la esencia de las tareas de protección por sí sólo. No obstante, más de 20 años de experiencia en la OTAN y de operaciones de la UE cuestionan ese temor a la cooperación y a la dependencia. La coordinación se ha convertido para los ejércitos europeos en una cuestión diaria desde Bosnia hasta las últimas operaciones en Afganistán y Libia. Ningún Estado habría sido capaz de llevar a cabo sólo estas operaciones. Por otra parte, los Estados europeos se han hecho dependientes de sus industrias nacionales de defensa, poniendo su soberanía en manos de actores con fines de lucro, y sin embargo, no confiando en socios que están de acuerdo en un objetivo común (The State of Defence in Europe: State of Emergency? Sven Biscop y Daniel Fiott (Editores). Royal Institute for Interntional Relations & Institute for European Studies).

La confianza se convierte pues en el principal obstáculo, y no la soberanía, a la hora de construir una verdadera política de defensa común. Llegados a esta conclusión, resulta de especial interés la aplicación del dilema del prisionero. Este dilema es un problema fundamental de la teoría de juegos que muestra cómo dos personas pueden no cooperar incluso si en ello va el interés de ambas. Fue desarrollado originariamente por Merrill M. Flood y Melvin Dresher mientras trabajaban en la RAND en 1950. Posteriormente, Albert W. Tucker, formalizó el juego con la frase sobre las recompensas penitenciarias y le dio el nombre del "dilema del prisionero". Es un ejemplo de problema de suma no nula. Las técnicas de análisis de la teoría de juegos pueden llevar a cada jugador a escoger traicionar al otro, pero ambos jugadores obtendrían un resultado mejor si colaborasen. Aplicado a la política de defensa europea podríamos formular el siguiente enunciado:

El contexto internacional amenaza la seguridad de los Estados Miembros. No existiendo recursos suficientes para que los Estados puedan responder de forma individual a estas amenazas, y no conociendo previamente la decisión del resto de Estados, se les ofrece a cada uno de ellos el mismo trato y recompensas. Si uno no coopera y sus socios sí que lo hacen, especializándose, los Estados que cooperan pierden más capacidades militares y base industrial y tecnológica nacional que el Estado que intenta mantener sus capacidades sin cooperar. Por el contrario, si ninguna de las partes coopera (una opción que ya no es tal, como hemos visto, para muchos Estados pequeños y medianos de la UE), los resultados de su decisión son inferiores a los de la estrategia cooperativa, y menos provechosos que los resultados acumulados de la decisión de cooperar sin que el resto de Estados Miembros hagan lo propio.

Si X representase las capacidades militares actuales, nos enfrentaríamos a una mátriz de resultados similar a esta:

Así pues, sabiendo que el resultado óptimo es la cooperación, los Estados europeos siguen optando por estrategias no cooperativas o de cooperación limitada, con un grupo de Estados Miembros más implicados en la cooperación que otro, acotando sus opciones debido a la falta de confianza. Una falta de confianza que debería de superarse ante la obligación de los gobiernos de los Estados Miembros de rendir cuentas y proveer al conjunto de la sociedad europea de una seguridad eficaz y sostenible en el tiempo. Existe un riesgo evidente de que las Estrategias Nacionales o Europea de Seguridad, caso de la Estrategia de Seguridad Nacional Española, acaben en papel mojado debido a la insuficiencia de recursos y la incapacidad de los gobiernos a comprometerse en una verdadera política de defensa común. Es este el momento en el que los líderes europeos han de aceptar como única alternativa una política de seguridad comunitaria. En este proceso conviene mencionar, si cabe muy brevemente, algunas acciones que pueden fomentar esas estrategias cooperativas y logren superar la falta de confianza:

1. Identificar nuevas fuentes de financiación para el desarrollo de una defensa común, y no sólo de sistemas comunes. Algo en lo que el Banco Europeo de Inversiones podría desempeñar un papel muy destacado.
2. Dotar a la Agencia Europea de Defensa y a la Comisión de los instrumentos necesarios para obligar a la cooperación de los Estados Miembros, como ya ha ocurrido con otros mercados y políticas europeas. Resultará de extrema importancia el compromiso de los gobiernos con el paquete liberalizador de 2009.
3. Fomentar una base industrial y tecnológica comunitaria, que trascienda los intereses nacionales y en la que se beneficien a las empresas grandes, medianas y pequeñas. A este respecto convendría reflexionar sobre el amparo que todavía hoy muchos gobiernos dan a la figura de “campeón nacional” y sus efectos en la atomización de la industria europea. Un proceso como este implicaría la creación de grandes conglomerados europeos en los que todos ganen y no se creen vencedores ni vencidos (para un análisis pormenorizado a este respecto ver La industria de defensa en España y sus capacidades tecnológicas, dirigido por Constantino Méndez. Fundación Alternativas)
4. El análisis nacional de las capacidades sólo ha de ser posible en el marco de un análisis común en el que la especialización y la dependencia sean fruto de una planificación estratégica a nivel europeo.
5. La comunidad de defensa, en su sentido más amplio, ha de implicarse en el impulso y vivificación del concepto de una soberanía asociada a la eficacia de las políticas públicas, y no tanto a la independencia de decisión. La milicia y la academia han de jugar un papel fundamental a la hora de exigir responsabilidad a sus gobernates.
6. Emplear los casos de éxito de las cooperaciones regionales para amplificar sus resultados y comprometer a todos los Estados Miembros. De igual modo, la historia de los últimos 20 de cooperación de los ejércitos europeos ha de constituir la base para superar los recelos y la falta de confianza entre los mandos.
7. Este es un momento para innovar en materia de defensa, pensar creativamente y asumir que en el contexto actual, la política de defensa común es el único camino para enfrentar los riegos y amenazas futuras.

?No seamos esos prisioneros que penan por no haber cooperado.

*Fernando Valdés Verelst es Máster en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional por la Universidad de Granada y pertenece al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado.