Por Ana Valle Padilla*
La energía es imprescindible para el funcionamiento de la sociedad, base del bienestar y, en última instancia, elemento fundamental de la seguridad. Consciente de esta relevancia, la vigente Estrategia de Seguridad Nacional, de 2013, considera la seguridad energética como un ámbito prioritario e identifica la vulnerabilidad energética de España como uno de los riesgos o amenazas a la seguridad nacional.
Por ello establece ésta como uno de sus objetivos a cuyo fin articula once líneas de acción estratégicas dirigidas a diversificar las fuentes de energía, garantizar la seguridad del transporte y abastecimiento e impulsar la sostenibilidad energética.
La trascendencia conferida a la energía ha motivado la elaboración de la Estrategia de Seguridad Energética Nacional, aprobada el 20 de julio por el Consejo de Seguridad Nacional y objeto de este análisis. En ella se desarrolla lo previsto en la Estrategia de Seguridad Nacional sobre seguridad energética y se pone de manifiesto la necesidad de una Política de Estado continuada en el tiempo que tenga como objeto la seguridad energética.
A lo largo de los cinco capítulos que integran el documento de Estrategia se analiza el entorno energético global, se adopta una visión integral de la seguridad energética nacional y se identifican los desafíos que la amenazan, al tiempo que se establecen objetivos y líneas de actuación para garantizarla incardinándose en el Sistema de Seguridad Nacional.
Un entorno energético interdependiente en transición
El contexto energético global se caracteriza hoy por el carácter cambiante del escenario internacional y por la interdependencia del mercado energético. Dentro de él España presenta una gran dependencia exterior de recursos energéticos, de ahí que el país sea especialmente sensible a las nuevas dinámicas que interaccionan en el damero internacional, las cuales pueden afectar, de modo real o potencial, a la seguridad energética española.
Los grandes actores internacionales condicionan el contexto energético global y su dinamismo.
Así, Estados Unidos y Canadá se han erigido en dinamizadores de los cambios a partir de la extracción de hidrocarburos por métodos no convencionales. Las nuevas técnicas que emplean han aumentado la producción y han reducido su dependencia de fuentes energéticas externas. Ello puede redundar en la reordenación de las relaciones energéticas entre países al liberarse líneas de suministro.
En el orden energético internacional también se percibe la influencia del rápido crecimiento del consumo en la región Asia-Pacífico, que se ha traducido en un aumento de la demanda energética mundial. E, igualmente, puede decirse del Ártico, un espacio geográfico en el que el deshielo provocado por el cambio climático ha suscitado tanta preocupación como interés estratégico, basado en su potencial riqueza de recursos y en la apertura de nuevas rutas de tránsito.
Europa, significadamente la Unión Europea, sigue siendo una consumidora energética grande y dependiente, pues importa más de la mitad de la energía que consume. Un suministrador esencial para ella y para la Europa Oriental es Rusia, país que ha utilizado sus recursos energéticos como instrumento de su política exterior y del que se espera un futuro acercamiento a los mercados asiáticos.
Oriente Medio se mantiene como la región cuya producción energética es vital. En esta zona se encuentra la mayor reserva de hidrocarburos del mundo y en ella radica, en consecuencia, una gran capacidad de influencia en el mercado energético mundial mediante la reducción o el aumento de la producción petrolera.
América Central y del Sur así como varios países africanos son, igualmente, muy importantes para España. De Hispanoamérica procede la tercera parte del total de petróleo y del carbón que recibe España del exterior. En África destacan los cuatro grandes productores (Argelia, Libia, Nigeria y Angola) de las regiones Occidental y Septentrional. La llegada de petróleo y gas natural desde el Golfo de Guinea y desde el Norte de África dota a las rutas correspondientes de un gran valor estratégico, razón por la cual la estabilidad en estas regiones es una cuestión clave.
En este ámbito global, el perfil energético de España se caracteriza por su dependencia de recursos energéticos del exterior, abasteciéndose con proveedores variados. Precisamente, la diversificación de las fuentes externas es uno de los pilares básicos en los que se apoya la Estrategia Europea de Seguridad Energética que, además, promueve una cooperación más estrecha con todos los estados miembros, respetando las preferencias energéticas nacionales.
Una visión integral de la seguridad energética nacional
En el escenario energético internacional España es, pues, un actor que importa la mayor parte de los hidrocarburos que consume. Esta debilidad convive con fortalezas como su diversificación, patente en dos vertientes: la combinación variada de los recursos energéticos que consume y la diversidad geográfica de los países de los cuales proceden los productos que adquiere. Además, su situación geográfica, al facilitar la accesibilidad a las rutas atlánticas y mediterráneas, le confiere un valor estratégico añadido como puerto de llegada y de distribución de recursos energéticos.
El sistema energético español gravita, esencialmente, en tres sectores: electricidad, petróleo y gas natural. Estos dos últimos están condicionados por la dependencia exterior, mientras que, por su parte, el suministro de energía eléctrica se caracteriza por estar compuesto por un mallado parcialmente interconectado con Francia y Portugal; al tiempo, la combinación utilizada para su generación es diversificada, lo que le dota de solidez.
Sobre el perfil energético de España, la Estrategia asienta el concepto de seguridad energética nacional, en cuya virtud la acción del Estado ha de dirigirse a “garantizar el suministro de energía de manera sostenible económica y medioambientalmente, a través del abastecimiento exterior y la generación de fuentes autóctonas, en el marco de los compromisos internacionales asumidos”.
De esta consideración derivan los pilares sobre los que se asienta la seguridad energética: el suministro, el abastecimiento, la sostenibilidad económica y la sostenibilidad medioambiental. En consonancia con esta visión integral de la seguridad energética nacional, España ha elaborado un concepto propio de seguridad energética que es importante por sí mismo y por configurar los desafíos y objetivos planteados.
Desafíos a la seguridad energética nacional
Cada uno de los vectores que componen la seguridad energética y la seguridad energética en su conjunto pueden verse comprometidos por riesgos y amenazas globales, regionales y nacionales, además de otros retos potenciadores de estos y de nuevos retos y amenazas.
Del carácter interdependiente del mercado energético deriva gran parte de los riesgos y amenazas geopolíticos. Así, por ejemplo, la inestabilidad en las zonas productoras y suministradoras de recursos energéticos a España repercute directamente en un suministro estable al país, consumidor de petróleo y gas natural exteriores. Además, muchas de las rutas de transporte por las que transcurren los recursos energéticos hasta llegar a nuestras costas son choke-points (el Estrecho de Ormuz, el de Bab el-Mandeb o el Canal de Panamá), por lo que cualquier incidencia en el tránsito puede interrumpir el abastecimiento.
Por otra parte, la seguridad energética puede verse comprometida por riesgos y amenazas de carácter técnico. Así, también, la suspensión o déficit del suministro se agravaría por las insuficientes interconexiones de la Península Ibérica con el resto de la Unión Europea, cuya mejora es necesaria en pos de una unión energética europea.
A los señalados hay que añadir desafíos de índole económico: el funcionamiento del mercado energético puede verse perjudicado por actividades fraudulentas, por inversiones inadecuadas en las infraestructuras o, en otro orden de cosas, por riesgos y amenazasdeliberados, como las ciberamenazas o atentados físicos. Por supuesto, sobre la seguridad energética también planean los riesgos ambientales en forma de catástrofes naturales.
Las acciones dirigidas a garantizar la seguridad energética no se limitan a neutralizar o disminuir los riesgos y amenazas anteriormente expuestos, sino que también han de considerarse riesgos potenciadores de aquellos y otros desafíos. Así, desde una perspectiva global, el cambio climático constituye un gran riesgo transversal, al cual, por cierto, el sector energético contribuye directamente, ya que dos tercios de las emisiones de gases de efecto invernadero proceden de él.
Del mismo modo, ha de señalarse a escala internacional que el aumento de la demanda de energía desde Asia ha perfilado como reto adicional la integración de China e India en el mercado energético internacional. El crecimiento de ambos países exige más recursos energéticos de los que habitualmente consumían y, en la medida de lo posible, ha de evitarse que este aumento de la demanda energética se plasme en una competencia por el control de las zonas de abastecimiento y vías de transporte.
En el ámbito regional, la dispersión normativa y política de la Unión Europea no favorece la creación de un mercado comunitario único en el que España sería un actor estratégico. En el plano nacional, debido a la actual condición de “isla energética”, para España es un reto lagestión eficaz de las reservas de hidrocarburos, que garantice el suministro en caso de interrupciones.
Finalmente, señala la Estrategia que es necesario el fomento de la cultura de la seguridad energética, pues el conocimiento por parte de la población de las causas de la vulnerabilidad energética española coadyuvaría a reducir las debilidades.
Objetivos y líneas de acción estratégicas
La seguridad energética nacional ha de entenderse como un bien público y debe ser objeto de “una decidida Política de Estado continuada en el tiempo, capaz de superar marcos temporales y agendas políticas”. Las acciones emprendidas en este ámbito han de dirigirse al objetivo final establecido, y anteriormente señalado, en la Estrategia de Seguridad Nacional. A esta meta están supeditados los objetivos establecidos por la Estrategia de Seguridad Energética Nacional.
Para garantizar la seguridad energética y a partir del perfil energético español y del contexto global, la Estrategia enuncia nueve objetivos, cada uno de los cuales establece distintaslíneas de acción estratégicas dirigidas a su consecución. Buena parte de estas líneas están encaminadas a garantizar el suministro estable, cuestión de máxima importancia en un país tan dependiente del exterior como España.
España es, o podría y debería ser, un país clave para la seguridad energética europea. Sin embargo las insuficientes interconexiones de España con el resto de la Unión Europea obstaculizan la consecución de tal seguridad regional, a la vez que acentúan la vulnerabilidad energética española. Por ambos motivos el objetivo primero, que es de especial interés para la seguridad energética española, consiste en el fortalecimiento de la seguridad energética en la Unión Europea mediante, entre otras líneas de actuación, la creación de un mercado energético europeo y el impulso de la vertiente exterior de la política energética comunitaria.
En relación al petróleo y gas natural exteriores, se persigue garantizar el abastecimientodesde diversos países (objetivo tercero) y el transporte hasta nuestras costas (objetivo octavo). Para ello se pretende proteger el suministro de eventuales alteraciones en los países productores, emprender acciones bilaterales en nuevos mercados de especial interés o potenciar la fiabilidad y flexibilidad de las redes de transporte.
Ahora bien, un abastecimiento estable no es eficaz respecto a su fin último (el suministro a los consumidores) si no se garantiza la seguridad de las infraestructuras (lo que se establece como objetivo sexto). Merece atención impulsar la seguridad integral de las instalaciones e interconexiones del sector energético, en especial de las consideradas críticas (objetivo séptimo) para lo que se prevén acciones como fomentar la cooperación de los sectores de la industria energética y los servicios de ciberseguridad o desarrollar Planes de Contingencia.
La Estrategia también establece como objetivos garantizar el consumo de recursos energéticos variados (objetivo segundo) y ampliar el uso de fuentes autóctonas (objetivo cuarto) que diversifiquen más el mix energético y reduzcan la dependencia exterior, razones por las que se le confiere a este objetivo una especial relevancia.
De un modo transversal se aprecia que el suministro estable de recursos energéticos ha de ser sostenible desde dos perspectivas: económica y ambiental. No puede garantizarse un suministro energético continuado sino es económicamente asequible. A ello ha de añadirse la necesidad de un sistema energético viable desde el prisma medioambiental. Lasostenibilidad económica y ambiental constituye el objetivo quinto, dirigido a la consecución de un modelo de desarrollo responsable y competitivo.
Finalmente, el fomento de la cultura de la seguridad energética (objetivo noveno) considera aspectos tales como la sostenibilidad medioambiental o la eficiencia energética. En aras a lograr este objetivo se definen como líneas de acción el promover la concienciación nacional sobre la vulnerabilidad energética o difundir la responsabilidad de un consumo responsable.
Estos nueve objetivos conforman, en fin, el objetivo global de la seguridad energética establecido en la Estrategia de Seguridad Nacional dirigido a la diversificación de las fuentes de energía, la garantía de la seguridad del transporte y abastecimiento y el impulso de la sostenibilidad energética.
La seguridad energética en el Sistema de Seguridad Nacional
Los objetivos anteriormente indicados han de guiar la política energética nacional, cuyo desenvolvimiento efectivo ha de apoyarse en una verdadera Política de Estado y en una arquitectura institucional. Al respecto, la seguridad energética se incardina en el Sistema de Seguridad Nacional que está asistido por el Consejo de Seguridad Nacional. Éste evaluará la necesidad y oportunidad de dotarse de un Comité Especializado de Seguridad Energéticaque, en consonancia con el Comité Especializado de Situación, actuará para cumplir los objetivos sobre los que se sustenta la seguridad energética nacional.
Reflejo del compromiso español con la seguridad y como uno de los pilares de ella, la salvaguarda de los intereses energéticos nacionales constituye una prioridad, ocupando la seguridad energética un lugar central de la Seguridad Nacional. En concordancia con esta relevancia y mediante la unión de sinergias de distintos departamentos ministeriales, elDepartamento de Seguridad Nacional ha elaborado este documento en colaboración con el sector privado –lo cual constituye una importante novedad- que reúne las características que han de concurrir en toda estrategia para su eficacia: ser creíble, políticamente aceptable, legítima, factible y sostenible en el tiempo.
En definitiva –tal y como se plasma en la Estrategia- la seguridad energética nacional exige unos esfuerzos equiparables a los desafíos a los que se enfrenta. Resultado de estos esfuerzos es la Estrategia de Seguridad Energética Nacional, que demuestra que, en España, la seguridad energética importa.
Ana Valle Padilla es licenciada en Derecho y miembro del Seminario Ciudadanía y Defensa de la Universidad de Córdoba. Es magíster en Derecho Público por la Universidad de Córdoba y Máster en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional por la Universidad de Granada. Ha realizado varios cursos sobre yihadismo, Oriente Medio, cooperación al desarrollo y comercio energético global.
Actualmente realiza la Tesis Doctoral en el programa de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Córdoba y mantiene una línea de investigación en torno a Energía, Geopolítica y Seguridad Energética, sobre la que ha publicado varios artículos.
